| 基层审计机关面临的困难和解决方法 |
| 潘晓明 李道刚（河北省广平县审计局） |
| 【时间:2008年07月14日】 【来源:】 【字号：大 中 小】 |
经过20多年的发展，县级审计机关的审计业务由原来单纯的财政财务收支、财经法纪审计过渡到目前以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的审计业务格局；审计的方式和方法呈多元化趋势，县级审计机关进入加速发展的轨道。但当前县级审计机关所面临的审计资源匮乏、审计经费紧张等问题，制约了审计工作向深度、广度开展，成为阻碍审计事业发展的关键问题。
一、基层审计机关主要面临的困难
1、审计监督出现死角
随着市场经济的发展，一些单位或行业为规范财务管理纷纷对下属单位实行报账制，所谓报账制是指下属单位财务不核算，不设财务机构，只设一名财务报账员，定期或不定期向上级单位财务部门进行报账的一种核算制度。近年来基层县（市）实行报账制的单位不断增多，如：药监局、各大银行、烟草公司、石油公司等等单位都相继实行报账制。报账制的形式主要有三种：一是向市报账混记制；即：县级报账制单位将财务凭证、单据统一上报到上级部门后，上级单位对所辖下属单位的账簿全部打乱混记。想要查清哪个县具体的财务收支情况、税收缴纳情况，根本无从下手。二是向市报账分记制；即：县级报账制单位将财务凭证、单据统一上报到上级部门后，上级单位对所辖下属单位的账簿按照县域进行分记。但由于受地域执法的限制，基层审计机关无法到报账制单位的上级部门进行审计检查。三是向省报账制；即：县级报账制单位直接对口省级主管单位，所有的财务收支情况、各类税款均有省级部门代扣代缴。作为基层审计机关无法对其财务核算、纳税情况的真实性进行有效的监管，特别是税款征收方面，只能是其申报多少算多少。而上级审计机关又无足够的人力、精力对这些报账制单位的所有下属单位一一进行审计，这样就出现了审计监督真空地带。长此以往，必将产生一些部门，特别是一些领导干部的侥幸心理，进而滋生腐败现象；如果高收入行业纷纷效仿实行报账制，也将直接影响县（市）级财政税收收入。
2、基层审计机关本身发展受到的束缚和制约
基层审计机关本身发展也受到以下几方面的束缚和制：一是机构人员编制少，一般基层审计机关编制在10人左右或更少，有的基层审计机关一线事业编制的审计人员就占了全局的三分之二；有个别基层机关受机构编制限制至今还未成立经济责任审计办公室。二是审计经费不足，县级财政每年只按人头费拨给审计机关一些办公经费（事业编制的审计人员没有人头费），总数也只有区区一两万元。绝大多数审计经费靠审计罚款上缴财政后，财政返还一定的经费加以解决，如果罚的少，财政返还的也少。经费的紧张造成一些审计程序因无经费保障而得不到履行，甚至出现以罚代管的现象。因此必然降低审计效率，影响审计的客观公正性。
3、经济责任审计形势不容乐观
经济责任审计工作的开展，为从源头上预防和治理腐败，促进党风廉政建设，规范领导干部经济决策行为，切实加强对领导干部的监督管理等方面发挥了重要作用。但在实际审计工作中，我们也遇到了一些困难和问题：首先是审计工作缺乏主动性。按照现行规定，经济责任审计要组织人事部门委托才能进行。换言之，党委政府、组织人事部门没有委托就不开展此项工作，审计机关成了组织人事部门的办事机构，工作被动，审计独立行使审计监督权在某种程度上受到制约。其次是审计成为“马后炮”，审计成果运用成空谈。鉴于干部调整的敏感性，组织部门大多在干部已离职或到达新的领导岗位后才安排审计，给人造成“走过场”、“马后炮”的感觉。对审计查出的一般性问题，由于干部已调动，只好权当没问题；一旦审计查出重大问题，造成干部使用失误，将会给党政领导和组织人事部门陷入被动，影响组织威信。
4、国有企业改制带来的审计盲区
国有企业占有大量国有资产，肩负着确保国有资产在经营中保值增值的重任。从上世纪90年代开始，我国逐步推动国有企业改制工作，“国有企业”也渐渐退出历史舞台，改制的目的在于通过体制的调整，提高“国有企业”的经济效益。但是，如何对“国有企业”是否改制进行界定。有些国有企业往往只是变更一下厂名，就披上了股份制、私有制的外衣；还有些国有企业，虽改制当，但贷款都是财政担保，或其贷款已由财政被动偿还。【企业恶意拖欠（财政担保）贷款，财政每年都要替企业偿还贷款】，但企业却不领情，口口声声以自己是什么中外合资、股份制企业等等为借口，拒绝接受审计监督。这些现象是改制过程中出现的“怪现象”，应引起我们的重视。
二、困难或问题形成的原因
1、报账制形成的原因主要有以下三方面：一是行业的一种自我保护；实行报账制的单位大多属垂直管理部门，为了控制本系统人员素质，摆脱因人事关系在地方政府而造成调入人员的随意性和素质偏下的问题，而实行的一种自我保护措施。二是维护行业利益需要；报账制单位多数为高收入行业，为了达到少缴或不缴营业税、个人所得税等税款的目的，而采取的一种手段。三是有意逃避监督；实行报账制可以摆脱基层监督部门的检查；而财务集中后，上级监督部门也没有更多的人力、精力做到面面俱到，长此以往，将致使报账制单位逐步逃避监督。
2、由于县级财政困难，审计经费不能保障所带来的影响。《审计法》规定，审计机关履行职责所必需的经费由本级人民政府予以保证。然而，多数县级财政都比较困难，对审计所需的工作经费无法完全保证。按照廉洁从审的要求，审计人员又必须严格执行“八不准”审计纪律。这样一来，审计人员的福利待遇、现代化审计设备的更新、现场审计期间各项费用开支等等方面的需求，审计机关依靠财政拨付的经费不能全部保证。因此，导致了县级审计机关在审计执法过程中难免会出现以罚代处来换取部分审计经费来源的现象，审计纪律执行难以全部到位，审计的公信力有所下降，审计机关的执法形象受到了影响。
3、认识定位存偏差。由于干部任免的敏感性，往往出现干部已离职或到达新的领导岗位后才安排审计的滞后现象，违背了“先审后离”或“先审后任”的审计原则。同时，对离任者而言，反正生米已成熟饭，审与不审已不影响调动和升迁，对审计配合不力；对接任者而言，新官不理旧帐，拒不执行审计结果，如此恶性循环下去，必将造成对领导干部监督的缺失，容易滋生贪污腐化。此外，审计成果转化成为干部任用参考依据也变成一纸空谈。
4、国企改制带来的审计盲区问题，咎其原因，主要有以下两个方面：一是地方重发展轻监督思想作怪；一些地方政府在经济发展与经济监督之间倾向于经济发展，加之我国过去在考核地方政府政绩时是以经济增长指标为依据，这都在一定程度上助长了一些地方长期存在以放弃经济监督换取经济增长的思想。二是企业法人接受监督意识不强；有些地方的某些企业法人自觉接受监督的意识不强，认为上级监督是“不信任”、审计监督就是“找茬”，思想上消极抵触。
三、解决困难的方法或措施
1、实行省、市、县三级审计联查机制。针对报账制单位的特点，逐步建立三级联查机制，如：属省级垂直部门在由省厅实施审计时，将其下属市、县级部门财务账表实行送达本级审计机关展开审计。既可以提高审计效率和质量，又可以降低审计风险。
2、建立审计经费县级财政保障机制。目前审计经费保障仅列入《审计法》，但其他财政法规，如《预算法》等都没有明确条款规定，且无具体操作制度。基层审计机关只能积极主动争取本地政府的支持，建立相对固定的经费预算和拨付制度，使审计经费制度化、规范化、刚性化，上级审计机关也应加大对基层审计机关的支持力度，以保障审计工作的开展和独立性。
3、提高经济责任审计成果运用。针对目前基层审计机关“先审后离”和“先离后审”带来的矛盾，建议对拟提拔领导干部严格实行“先审计、后离任、再任命”；对群众意见大、举报多、疑点多、问题不清的干部，严格执行“先审计、后任免”；对免职、辞退、退休的领导干部实行“先离任、后审计”。 将先审后离作为制度规范化，纳入纪检机关、组织人事部门工作考核，实行责任追究；积极推行审计结果公告制、经济责任审计台账，将审计结果在干部业绩鉴定表上设置专栏予以反映，审计结果材料纳入干部个人档案资料保存，使审计结果真正成为干部任用依据。另外，各级党政应给予经济责任审计工作以重视和支持，着力在审计力量、机构设置、办公设备配置、审计专项经费等方面予以保障，为该项工作的顺利开展创造必要的条件。
4、扫除因国企改制产生的盲区问题，应当从三个方面入手：一是国企改制过程中，政府审计应全程参与。由于政府审计机关是专门的专业性的审计监督机构，具有较强的独立性和权威性，他有能力，也有权力参与到国有企业改制的审计监督中。二是实行财政担保贷款企业，审计应介入对其企业实有资产、资金运转情况和偿还贷款能力进行监督。督促其及时偿还财政担保贷款，减轻财政负担。三是企业改制后推行内部审计，内部审计的职能和作用正符合企业实现自我约束、自我发展的要求。
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