《中国审计》编者按：《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》）颁布和实施，对于进一步加强审计执法力度，提高审计权威创造一个更好的法律环境。对于广大审计人员来说，下一步的重要任务就是认真学习《条例》，在全面掌握《条例》基本精神和主要内容基础上，在审计工作中科学有效运用《条例》，使审计工作的科学化、法制化、规范化水平更上一个台阶。那么如何能够更有效地学习《条例》和更准确运用《条例》，在学习《条例》和运用《条例》时又应注意哪些问题呢？我们请全程参与《条例》起草工作的审计署法制司张建生同志就相关问题进行了解答。 记者：《条例》中列明的财政违法行为与《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）有哪些变化？
张建生：针对实践中出现的新情况、新问题,《条例》新增加了十四项财政违法行为，这主要是指在现行的法律、行政法规中没有规定或者没有相应的处罚、处分，而实践中却经常发生的行为。此外，还部分新增加了二十三项财政违法行为，这主要是指在现行的法律、行政法规中虽然有规定，但规定不完整的行为。如对乱收税款的行为已经有相应的规定，而对于少收非税收入的问题却没有明确的规定。新增的具体财政违法行为见下面两个表格：
表格一：新增的财政违法行为（14项） | 序号 | 条款 | 主体 | 新增的违法行为 | | 1 | 第六条 | 国家机关及其工作人员 | （三）滞留应当下拨的财政资金； | | 2 | 第七条 | 财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员 | （一）虚增、虚减财政收入、财政支出； | | 3 | （四）违反规定调整预算收支种类； | | 4 | （五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金； | | 5 | （六）违反国家关于转移支付管理规定的行为； | | 6 | 第九条 | 单位和个人 | （四）虚列投资完成额； | | 7 | 第十条 | 国家机关及其工作人员 | 违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保。（《担保法》第8条仅有禁止性规定，无处罚、无处分。） | | 8 | 第十二条 | 国家机关及其工作人员 | （一）以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款； | | 9 | （二）滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款； | | 10 | （三）截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款； | | 11 | 第十四条 | 企业和个人 | （一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款； | | 12 | （二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款； | | 13 | （三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益； | | 14 | 第十七条 | 单位和个人 | 违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款。 | 注：新增的财政违法行为是指在现行的法律、行政法规中没有规定或者没有相应的处罚、处分规定的行为。 表格二：部分新增的财政违法行为（23项） | 序号 | 条款 | 主体 | 部分新增的违法行为 | | 1 | 第三条 | 财政收入执收单位及其工作人员 | （一）违反规定设立财政收入项目； | | 2 | （二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限； | | 3 | （三）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收； | | 4 | （四）缓收、不收财政收入; | | 5 | 第四条 | 财政收入执收单位及其工作人员 | （二）滞留、截留、挪用应当上交的财政收入； | | 6 | （三）坐支应当上交的财政收入； | | 7 | （四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库； | | 8 | （五）违反规定退付国库库款或者财政专户款； | | 9 | 第五条 | 财政部门、国库机构、金融机构及其工作人员 | （二）不依照预算或者用款计划核拨财政资金； | | 10 | （三）违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户款； | | 11 | （四）将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算； | | 12 | （五）擅自动用国库库款和财政专户资金； | | 13 | 第七条 | 财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员 | （二）违反规定编制、批复预算或者决算； | | 14 | （四）违反规定调整预算级次； | | 15 | 第八条 | 国家机关及其工作人员 | 违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产。 | | 16 | 第九条 | 单位和个人 | （二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金； | | 17 | 第十三条 | 企业和个人 | （一）隐瞒应当上交的财政收入； | | 18 | （二）截留代收的财政收入； | | 19 | 第十六条 | 单位和个人 | （一）违反规定印制财政收入票据； | | 20 | （二）转借、串用、代开财政收入票据； | | 21 | （三）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据； | | 22 | （四）伪造、使用伪造的票据监（印）制章； | | 23 | 第十八条 | 单位和个人 | 属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。（增加了处分规定） | 注：部分新增的财政违法行为是指在现行的法律、行政法规中虽然有规定，但规定不完整的行为。 记者：《条例》内容丰富了许多，与《暂行规定》相比变化也很大，那么如何深刻领会《条例》立法原意，熟练掌握其内容呢？
张建生：首先要对《条例》整个构架特点作一个了解，再按照《条例》内在构架层次来掌握其内容。按照这个层次关系，主要分四个方面来把握：
一是明确了执法主体及其权限。《条例》第二条规定：“县级以上人民政府财政部及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”同时规定了监察机关可以依法给予行政处分。这就明确了财政部门、审计机关和监察机关是对有财政违法行为的单位和个人追究法律责任的执法主体。
二是区别不同主体分别规定财政违法行为。１９８７年的《暂行规定》是不区分违法行为主体是机关还是企业，而《条例》对于财政违法行为的形式的界定和相应处理规定，主要是区分国家机关和企业这两个主体分别加以规定的。这样分别不同主体来制定条款，主要是根据这不同主体不同的财政财务体制和管理体制来确定的，这样来设置条款内容是为了执法时便于操作、便于落实。因为从法律地位看，国家机关与企业的性质不同，财政违法行为所呈现的特点和表现形式也不尽相同，不宜采用同样的制裁措施。由于国家机关是非营利单位，行政经费及其工作人员工资都来源于财政拨款，如果对国家机关予以罚款处理，其资金来源最终还是要由财政来承担，不仅难以操作，而且惩戒的效果也不理想。相反给予特别在意职位升迁和相应待遇的问题的国家机关工作人员给予行政处分、尤其是给予责任人行政处分会产生更好的惩戒效果；那么企业属于营利单位，最害怕遭受经济损失和丧失经营权，对其罚款又有资金来源的保证，因此给予罚款会产生惩治效果。因此，《条例》明确规定了对国家机关的财政违法行为主要予以处理，一般不进行罚款，对单位可给予警告或通报批评，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，并且突出加大对有关人员的处分力度。
三是针对不同主体的财政违法行为分别规定了相应的行政处理、行政处罚和行政处分。对财政违法行为的行政处理包括：责令改正、责令补收应当征收的收入和收缴应当上缴的收入、责令限期退还违法所得、责令限期退还被侵占的国有资产、责令调整有关会计账目。以上行政处理适用于实施财政违法行为的所有行为主体；对实施财政违法行为的国家机关的行政处罚有警告和没收违法所得。对实施财政违法行为的企业和个人的行政处罚包括：警告、通报批评、罚款、没收违法所得。除国家机关和企业以外，事业单位、社会团体及其他组织比较复杂，有的在财政收支管理上类似于机关，有的则类似于企业。相应的经费也分为不同的种类：全额拨款、差额拨款、自收自支和企业化经营等。《条例》以其行为是否具有经营性质为标准进行划分：事业单位、社会团体及其他组织有财政违法行为的，原则上一般依照有关国家机关的规定执行。但是，有经营活动的事业单位、社会团体及其他经济组织在经营活动中有财政违法行为的，按照有关企业的规定执行。
四是强化和规范了执行手段。为有效监控和及时查处财政违法行为，《条例》规定财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或检查时，可以向与被调查、检查单位有经济往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款。财政部门、审计机关、监察机关可以对有关证据先行登记保存，可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
记者：《条例》中行政处分的内容比较多，但有关行政处分的问题与审计工作没有直接的关系，审计人员是不是没必要全面掌握了？如果需要掌握，又应该主要把握哪些内容呢？
张建生：按照《条例》的规定，对于公务员及其他相关人员进行行政处分的职权属于监察机关或是任免机关。虽然审计机关不直接适用有关条款对当事人进行行政处分，但审计机关对于查实的财政违法事实情况，有权力也有义务向监察部门或是相关任免机关移送，要求对有关当事人给予行政处分，监察部门或是相关任免机关有义务向审计机关报告进行行政处分情况。根据这个规定，审计人员也非常有必要了解行政处分的规定，一方面可以保证我们在向监察部门或是相关的任免机关移送时能够依法办事，防止在这方面有疏漏，另一方面也有利于对监察部门或是相关的任免机关的有关工作情况进行监督，一旦发觉有明显不合法不合理的情况，审计机关就要提出意见，使《条例》设置的执法部门之间的相互制约制度发挥作用。对这方面的问题，审计人员至少要掌握，对什么人要给予行政处分？有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于公务员的，由监察机关或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。行政处分分为五级，由轻到重分别是：警告、记过、记大过、降级或撤职、开除。但不是每一种财政违法行为这五种处分都用上，而是针对财政违法行为性质的恶劣程度，区别从轻或从重适用。比如，将预算收入转为预算外收入的行为，其性质不是特别恶劣，对其当事人处分最轻是警告，最重也就是降级；而对骗取财政资金的行为性质是比较恶劣的，对相关当事人就要从重处分，其最轻的处分就是降级（越过警告、记过、记大过三级），最重处分是开除。这是《条例》行政处分内容的最显著的特点。
记者：最后一个问题，新旧法规在时间上如何衔接？
张建生：《条例》第三十五条规定，本《条例》自２００５年２月１日起施行，８７年的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》同时废止。按照法理的基本原则和我国现行《立法法》的相关规定，就是除了法律有特别规定外，法律(包括法律、行政法规、规章)不溯及既往，就是说一个法律对于其生效以前发生的事没有法律效力。比如，对于2000年发生的事项，不能引用2002年实施的有关规定作为处理处罚的依据，否则是无效的。具体到《条例》第三十五条来说，新的《条例》只对２００５年２月１日以后发生的财政违法行为有效力，也可以这么说２００５年２月１日后发生的财政违法行为才可适用《条例》来处罚处分。对此之前发生的财政违法行为不能适用《条例》，如果对此之前发生的财政违法行为处罚只能适用旧的《规定》。需要注意说明的是，这个时间的判定是以财政违法行为发生的时间为准，而不是以执法机关发现财政违法行为的时间为准，比如，审计机关是２００５年６月审计出一项财政违法行为，这个时间《条例》虽已生效，但发现的财政违法行为是２００４年１２月发生的，这个时间《条例》未生效，那么对这个行为要给予相应的处罚，只能适用旧的《规定》，而不能适用《条例》，否则无效。
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