随着中国加入WTO后外资银行进入中国市场进程的日益加快，我国国有商业银行也加快了改革的步伐。而作为遏制不良资产增加和提高核心竞争力的一个有力保障，国有商业银行内部控制系统的健全和内部控制水平的提高也受到了人们的普遍关注。商业银行的内部控制系统是一个开放的系统，这个开放系统和环境有密切联系。可以说，内部控制系统功能发挥的过程是内部控制系统与控制环境相互作用的过程，控制环境必然会影响内部控制系统的运作和有效性，因此，要建立有效的商业银行内部控制系统必须要有一个良好的商业银行控制环境作为基础。我国商业银行在产权制度、治理结构和企业文化等等控制环境要素方面与国外现代商业银行相比有很大差距，这种内部控制的差异造成了我国国有商业银行的组织行为差异，这也正是我国国有商业银行内部控制制度总体执行不理想的根本原因。
一、产权制度差异
产权亦称财产所有权，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、消费权和其他与财产有关的权利。从国外发达的市场经济国家看，商业银行采用的是现代银行法人产权制度，其主要表现为股份公司的形式，这种产权制度的主要特点可以概括为：（1）实现了产权结构的多元化、银行资本的社会化。通过发行股票，可以筹集到数量极其庞大的资本，补充银行资本不足的状况，解决了银行发展对资本金的需求，提高了银行抗风险的能力。（2）它有效地分解了经济上的所有权（财产终极所有权）和法人所有权（法人财产权），从而使得出资人同企业资产的实际营运相分离。商业银行获得了独立的法人财产权形式和资格，能够自主地支配、使用、处理其实际财产和从事金融交易活动。（3）出资人或股东的责任有限。当银行亏损或破产时，出资人或股东只承担以出资额为限的有限清偿责任，以其投资对商业银行负责，实现了利益共享、风险共担的经济关系，对股东利益的保护、银行组织的稳定与发展都有积极的意义。
传统国有银行在产权上的特征是：（1）占有权、收益权、转让权均高度集中于国家。（2）银行财产的非法人性。银行不具有独立的支配法人财产的资格，从某种程序上讲，不能真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的微观主体。政府对银行行使行长的任免权、资源的配置权、经营的监督权。（3）经营责任的无限性。国家惟一拥有银行的剩余索取权，同时，国家也承担银行经营的无限责任，风险全部由国家承担。（4）产权的不可转让性。产权边界事先被国家界定，其他产权主体不能通过市场合约依法进入，从而表明银行产权的不可转让性。
这种所有权与经营权合一的国家所有制产权制度，缺乏明确产权界定，占有权、使用权、支配权和收益权等各种权责利边界模糊，导致了国有商业银行资产管理中的产权约束主体缺位。在现行银行体制下，国有商业银行资本金和财产等归国家所有，银行不具备承担资产风险的法律责任能力，银行没有自己独立的经济利益，因而对其利润的追求并不强烈。国有产权的多层代理造成了产权责任不明，监督机制不力。其直接结果导致了国有商业银行风险控制不力，信贷管理制度形同虚设，内部控制制度松弛。这种状态下，经济当事人容易产生“外部性”行为，有意识地侵权获利。从信息经济学的角度分析，由于信息严重不对称，在委托人与代理人的讨价还价过程中，委托人的利益被有意无意地忽视或侵吞，而代理人的利益得到了充分的体现，可以说只有利益，没有责任。如前些年一些银行机构自办公司、违规经营，赢利了则大家可以多发奖金，买房买车；一旦资金收不回来、出现风险了，则全部甩给国家，经营者谁也没有责任。尤其令人不安的是，即便是亏损累累的一些银行分支机构，也可以挖空心思把一些赢利项目单列出来为小团体谋取利益，把坏账留给国家。只有好处、没有责任，只有利益、没有约束，这无疑是造成我国国有银行内控不力的主要原因。
二、公司治理结构的差异
公司治理是协调公司内部不同要素所有者的一套制度安排，其核心是协调所有者（股东）与经营者之间的关系。国外现代商业银行的公司治理结构是现代法人产权制度下的产物，其基本特征是：（1）权责分明，各司其职。银行内部由权力机构、决策机制、监督机构和执行机构组成。股东大会是银行的最高权力机构，它代表产权的所有者对所属银行拥有最终的控制权和决策权；董事会是银行的经营决策机构，它对股东大会负责，执行股东大会的决议；监事会是银行的自我监督机构，它对股东大会负责，依法对董事长和行长担任职务时的行为进行监督；高级管理层是银行决策的执行机构，对董事会负责，在银行公司章程和董事会授权范围内行使职权，开展银行的日常经营活动。它们之间权责分明、相互制衡、相互协调。（2）委托代理，纵向授权。在银行中，银行各层级之间是以一种委托代理关系来维持的。股东大会作为委托人将财产交董事会代理，并委托监事会进行监督。作为代理人，董事会又将银行财产委托给经理层的行长代理，从总行到分支行再到基本操作层之间，还存在若干中间层次。这样由上至下以授权的方式在银行的各层次之间分配权力。（3）激励与约束机制并存。国外现代商业银行的委托人通过奖金、股利和退休金等激励机制来促使代理人采取适当的行为，最大限度地实现委托人所预期达到的目标；同时，还通过资本市场、大股东监督和经理人员的聘任、解聘等约束机制来对代理者的行为加以制约。
产权制度造成的“所有者缺位”使得我国商业银行治理结构与国外现代商业银行公司治理结构有明显的区别，具体表现在：（1）政府与行长之间的委托代理契约仍然是行政性的，国有商业银行仍然在政府的行政性约束之下，并不能保证其独立产权主体的法律地位和独立的经济利益，是一种非经济性的委托代理关系。（2）在激励机制方面，主要实行的是官本位的激励机制，通过行政级别的升迁来实现激励，干部的任免、奖惩以政治觉悟、思想品德、任期政绩为主要内容，从而造成银行高级管理层注重短期政绩，实际工作中短期行为明显。如出现过分追求资产规模，盲目扩张机构，不考虑风险发放贷款，不计成本吸收存款，不管资产质量和银行的长期发展，不重视风险控制和内部控制等现象。监督机制方面，监督是通过政府监督进行，主要依靠党纪政纪，缺乏股东监督和资本市场监督。迄今为止，银行行长除在形式上仍由政府或主管部门任命外，几乎得不到任何有效的监督约束，使得商业银行内部资源配置扭曲，发生了大量挥霍公款、铺张浪费、国有资产流失等机会主义行为。由于政府与行长的信息不对称，“内部人控制”问题严重，常常出现行长为了自身利益最大化而牺牲委托人利益的现象。
三、企业文化的差异
国外现代商业银行非常重视企业文化的培育，包括价值观、职业道德的培育和企业精神、企业形象的塑造，企业文化的其核心内容是：（1）培育共同的价值观。这种价值观决定、支配着银行职工的观念、意识及行为，指导银行员工正确处理个人利益与集体利益、集体利益与社会利益之间的关系，通过这种价值观来影响银行的发展，支配、调节银行职工的行为模式，激发银行职工的责任感和主人翁精神。（2）培育良好的职业道德。这种职业道德培育的核心是诚信，在诚信的基础上培育公正、廉洁、守法、服务、勤勉等职业道德。通过职业道德来调整银行与社会、银行与客户、银行与银行、银行与员工以及员工与员工之间的行为，激励银行员工积极向上，努力工作，约束银行职工的行为，促使人们遵纪守法、合规经营。
在过去的传统计划经济体制下，我国国有商业银行实际上没有也不可能形成自己独特的企业文化。过去在文化培育方面，特别重视政治思想教育，偏爱用行政手段来约束各级银行经营者，这种强制性的政治思想教育在特定的历史时期确实发挥了积极的作用。但进入计划经济向市场经济转轨的时期后，国家强制性的政治思想教育少了，适应市场经济的商业银行企业文化建设又严重滞后，商业银行普遍缺乏价值观培育和职业道德教育，而缺乏共同的价值观和基本的职业道德必然会带来一些不规范或不道德的行为，主要表现在：（1）在经营管理活动中有法不依、有章不循，违法违规经营；（2）为了个人和集体的利益而损害银行和国家的利益，为了本行的利益而损害同业和国家的利益；（3）缺乏责任感，没有主人翁精神和团队精神，对银行和国家的利益漠不关心，对银行的风险控制不关心、不重视；（4）经不起权、钱的诱惑，趁管理不严、制度不健全之机，以权谋私、以贷谋私，大肆侵吞国家财产。尽管近年来国家有关部门和商业银行自身都制定了一系列规章制度来规范和约束银行职工的行为，但几年来的实践证明，违法违规行为并没有得到有效遏止，银行的不良资产并没有大幅减少，同业的恶性竞争有加剧之势，银行职工的拜金主义倾向没有得到有效遏止。这些现象说明，单纯靠规章制度的约束是远远不够的，还必须培育商业银行企业文化，通过外部约束和职工自律的共同作用才能防范和控制风险。
从上述对比分析我们可以看出，国内外商业银行在控制环境方面的差异是造成我国国有商业银行内部控制不理想的根本原因。所以，我国商业银行内部控制系统的构建必须从再造控制环境入手，必须彻底改变传统计划经济体制下形成的国有产权制度，建立与市场经济相适应的现代银行法人产权制度，不失时机的进行股份制改造，在此基础上重建商业银行公司治理结构和培育商业银行企业文化，通过再造环境促进商业银行内部控制系统的建立和健全。★
（作者单位：湖南大学工商管理学院2002MBA）
