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南京审计大学晏维龙、庄尚文:“精准干预”:宏观调控的新方式——2016年政府工作报告的学习心得
 
【时间:2016年03月09日】 【来源:南京审计大学】字号: 【大】 【中】 【小】

2016年总理政府工作报告中提到:“为应对持续加大的经济下行压力,我们在区间调控基础上,实施定向调控和相机调控。积极的财政政策注重加力增效……稳健的货币政策注重松紧适度,多次降息降准,改革存贷比管理,创新货币政策工具,加大对实体经济支持力度。”上述政策措施在一定程度上反映了政府宏观调控方式的转变,即由“一般干预”逐步转向“精准干预”,不断适应宏观经济实践的需要。

一、“一般干预”的总量调控容易导致矫枉过正

所谓“一般干预”是指采用具有货币性、短期性和总量性调控特征的凯恩斯主义一般政策,对经济增长、就业率、物价总水平、进出口总量等总量指标进行干预。凯恩斯主义属于大规模国家干预理论,依托市场经济基础对宏观经济总量进行调控,以成熟的市场环境为隐含假设条件,即要素自由流动、竞争相对充分,资源流向边际收益最高的地方等。即使如此,西方发达资本主义国家的宏观调控实践中仍然存在着政府过度干预的情况,从而压制了社会经济的活力,妨碍了市场经济的有效运行,影响了经济的长期发展。

在我国宏观调控实践中,采取“一般干预”的调控方式在一定程度上可以应对经济面临的负面冲击和下行压力。但是,在特殊的体制与经济结构下,“一般干预”的调控方式也会带来相应的“政策后遗症”。例如,我国的货币政策传导高度依赖商业银行信贷与国有经济渠道,货币政策过于宽松、实施方式相对粗放,容易强化国有企业和地方政府投资的软预算约束,从而加剧我国经济发展中的产能过剩与债务风险等问题。

因此,2015年以来,面对宏观经济下行以及经济中普遍存在的结构性矛盾,政府在货币政策方面,“实施定向降准,扩大信贷资产质押和央行内部评级试点,发挥差别准备金动态调整机制的逆周期调节和结构导向作用”(央行《2015年四季度货币政策报告》)。在财政政策方面,则采取结构性减税,加大对新兴产业发展的财政补贴,设立专项基金等政策方式引导市场经济主体的投资行为,不断调整和优化经济增长过程中的结构问题。总体上看,宏观调控方式开始转向“精准干预”,力求避免“一般干预”的矫枉过正所带来的经济波动,促进经济的结构优化和长期均衡发展。

二、“精准干预”的调控方式利于经济转型升级

调控方式的选择与转向是由社会经济中主要矛盾的动态变化决定的。从我国的发展历程看,宏观调控方式曾从“全面干预”转向“一般干预”,再由“一般干预”逐步转向现在的“精准干预”。新中国成立以后的一个较长时期,特殊的国情促使我国政府采取“全面干预”的宏观调控方式对经济进行管理,最终建立了较为完备的重工业体系,为后续经济发展奠定了基础。然而,从实践来看,“全面干预”也导致了微观经济缺乏活力,经济增长缺乏内生动力,不再适应经济发展的客观需要。

1978年以来,我国开启了渐进式的增量改革方式,重视市场的调节作用,社会生产力快速发展。1992年后逐步确立了构建与完善社会主义市场经济体制的改革目标,注重发挥市场在资源配置中的基础性作用。新中国成立初期的“全面干预”政策也随之转向适应经济实践需要的“一般干预”调控方式,但在我国渐进式改革过程中,由于产品市场与要素市场改革的不均衡、竞争性行业与行政性垄断行业的不均衡,“一般干预”的宏观调控面临着不完善的市场化条件,“一般干预”方式在稳定宏观整体方面作用明显,但是却无法解决甚至加剧了经济结构的不均衡。

在当前“三期叠加”的经济新常态下,政府在适当扩大总需求的基础上推进各项“供给侧结构性改革”,包括发展现代化农业、缓解中小企业融资难、治理环境污染、培育战略新兴产业、消化过剩产能等等政策措施被提出,新形势下的宏观调控需要兼顾“保增长”、“调结构”与“促转型”等多重目标,自然地, “一般干预”的宏观调控方式已不再适应实践需要,因此,“精准干预”的调控方式成为适应新常态下经济转型升级的必然选择。

所谓“精准干预”是指政府通过精准的干预手法缩小干预范围、减少干预成本,最大限度地发挥市场配置资源的基础性与主导性作用,兼顾和实现宏观调控多重目标。因此,“精准干预”也是完善社会主义市场经济体制的内在要求。具体来看,“精准干预”的手法主要包括相机、定向、协同、自清等四个方面:相机主要是从时间层面把握政策出台与实施的精准时机;定向主要是从空间层面确定政策引导与作用的精准方向;协同主要是从效果层面形成不同政策手段的精准搭配;自清主要是从调整层面上做到政策负面效应的精准清退。例如,当经济快速下滑以及系统性经济危机发生的可能性大大增加时,就需要果断地采取“稳增长”的短期政策措施;而当经济环境相对稳定时则需要快速调整短期化政策,着眼于出台“调结构”的政策,不断克服市场配置资源面临的结构性约束,形成经济长期增长的内生动力。

三、“精准干预”的有效实施需要审计监督保障

“精准干预”的有效实施涉及到政策制定、实施、执行、反馈与调整等多各环节。我国具有明显的大国经济特征,在宏观调控政策的传导与作用过程中难以回避或消除诸如交易成本与有限理性等影响政策效果的各类经济与非经济的因素,即使反复论证过的政策也可能出现效果不佳的情况。例如,定向宽松的货币政策,本应发挥结构调整作用,支持中小企业和农业现代化建设等,但是商业银行作为相对独立的经营主体,其信贷投向受到风险与收益权衡、内部绩效考核等因素影响,容易发生偏离政策目标的行为。财政政策的区域转移支付本应用于调节地区经济不平衡问题,但是地方政府剩余控制权的滥用可能导致转移支付无法发挥真正作用。

刘家义审计长指出“国家审计是国家治理的基石与重要保障”这一科学定位,把国家审计的作用范围扩展到经济社会运行等领域。宏观调控属于国家治理的重要组成部分,因此,国家审计对于“精准干预”的有效实施具有重要的监督保障作用。在我国实践中,一般采用政策执行情况跟踪审计,持续跟踪宏观政策的执行情况,发现政策执行中存在的问题和缺陷,并促进问题整改,保障各项宏观政策措施落到实处。从实际操作上看,政策跟踪审计一般是在政策出台之后采取了事后监督的审计方式,没有前置到政策制定与实施前的预评估环节,可能会出现审计方案不够全面,审计流程进度较慢以及审计结果反馈的及时性不够等问题,进而导致政策调整错过最佳窗口期,不再适应“精准干预”的宏观调控要求。因此,政策跟踪审计需要转向全周期政策审计。

全周期政策审计对宏观政策制定、实施、执行、评估、反馈与调整等环节进行全面治理,强化对政策实施时机、政策引导方向、政策手段搭配和政策负面清理的全面审视,为“精准干预”的有效实施提供监督保障。国家审计部门需要参与宏观调控政策制定过程,深入了解政策执行环节、执行主体、政策目标,预备精细化、全面化、可操作的审计方案,与宏观调控政策同步出台。在实施全周期政策审计时,需要注重定量与定性相结合,通过审计信息化手段对结构化与非结构化数据进行分析,全面评估政策执行效果,并及时反馈至政策制定部门,为政策的调整提供充足依据。(晏维龙、庄尚文

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