《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》在6月29号如期对公众公开，这已不仅仅是审计署一年的工作汇报，更是政府部门向公民和纳税人递交的关于公共资金使用安全和绩效的答卷。细心梳理过往各年度的答卷，我们能够发现专项资金的碎片化问题已经自2002年起连续15个年头出现在审计问题一栏，“专项转移支付”和“专项资金清理整合”已经成为答卷中名副其实的“留级生”。

一、虽举步维艰但改革成果明显

2015年6月11日，国务院出台《推进财政资金统筹使用方案》，坚决要求推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”。从审计情况看，中央部门层面和各级地方政府按照《方案》要求采取行动，减少了专项资金种类、改进资金拨付方式，对科技、农业、节能环保等领域性质相近专项资金进行统筹使用，并且盘活存量资金用以优先保障发展急需的重点领域和民生相关支出。尽管改革进程持久且举步维艰，尽管我们离制度设想还有很大差距，但已经取得了十分明显和不易的改善和进步，值得我们给予肯定和足够的改革信心。

二、问题共利益“一色”障碍与根源“齐飞”

为何从中央部署一再要求，到部门、地方共同协作，如此密集的政策措施出台，财政专项资金的“碎片化”、“部门化”、“司处化”现象依旧突出，大量资金“趴在账上”，专项资金仍然名目繁多，多头治理现象频现，资金骗取套取规模惊人，不仅反映专项资金管理过多、过散、过小、过乱的问题比较突出、资金统筹力度和存量盘活力度不大、使用效益较低，更从根源上反映专项资金统筹的难点。

1.“留级生”为何难以“毕业”

专项资金碎片化连续15年出现在问题一栏，在取得改革成绩的同时又不断衍生新问题；国家审计署从2013年开始连续7次开展财政存量资金审计，在全面摸清财政存量资金规模基础上，发现了财政存量资金统筹不到位、财政资金二次沉淀等问题。专项资金整合改革有多难，为何多年“留级生”始终无法顺利“毕业”？

专项资金问题由来已久，地方政府尤其是基层政府面临基础财力不足和专项资金“打酱油的钱不能买醋”的矛盾局面，这相当于饿汉面前的大餐却只能看不能吃，加上专项资金进行转移支付分配链条长且部分专项要求地方配套，因此专项资金被截留、挪用的情况屡禁不止。地方政府整合资金的呼声很高，但改革难以实质推进，究其原因在于中央部门改革意愿不足、地方政府又瞻前顾后，集中反映在“三不愿”和“三怕”。

中央部门部委不想整合有“三不愿”：一不愿调整自己的利益，怕权力没了；二不愿调整自己的职能，怕位置没了；三不愿调整自己的部门，怕编制没了。

地方政府不敢整合有“三怕”：一怕失去专项支持不敢整合；二怕得罪专项主管部门而不敢整合；三怕考核两头堵，有些专项整合走了但相关事务可能并没有走，年底考核时可能就会影响政绩。

2.碎片化导致资金、政策脱节

碎片化是专项资金问题最大的表象，资金散小乱、政出多门、多头管理都是碎片化的显著特征，最典型的三种碎片化即为政策和预算脱节、资本预算与运营预算的脱节以及专款体制。专款体制是第三类碎片化之表现，还涉及组织层面的脱节，即管钱的部门与管事的部门、中央和地方政府的脱节。专款规模愈发膨胀，且细化程度令人惊异，所有专款均预设了特定用途。更大问题在于，大而不当的专款体制塑造和加剧了部门垄断，削弱甚至阻断了再分配和竞争机制的作用，并使地方政府难以统筹规划地方事务和预算优先性。专款体制还不适当地赋予行政部门过度的自由裁量权，加剧了“跑部钱进”等寻租活动，削弱了预见性。

碎片化使得公共资源无法通过竞争机制流向社会回报最高的用途，因为预算资源已经设定好了：这块归你这个部门，那块归那个部门。更重要的是，碎片化的专款体制，在多头管理中夹杂着部门利益，资金使用效果难以形成合力，甚至会相互冲突和抵消，导致政策分散而非凝聚、资金离心而非向心。

3.利益固化 预算自然僵化

对专款碎片化的整合和治理，遭遇中央部门“三不愿”和地方政府“三怕”，因此改革止步不前；背后反映的是部门利益固化、利益藩篱高耸。一个专项对应一个部门，预算资金被人为地分割和划块，再加上“基数加增长”式预算编制方法和法定支出等因素这一情形被逐年加剧，预算资源不断沉淀，每年需要重新分配的仅是增量部分的资金，预算僵化难以避免。

对专项的清理整合势必损害部门利益，部分部门会采取保留大专项、整合小专项或将小专项纳入大专项中的做法保证部门利益损失最小化。因此，从整体看专项资金数虽然有所减少，但仔细看会发现，有些专项资金的整合只是将原来部门管理的多项资金名称上合并为一项，而专项资金的管理、分配还是按照原来的体制机制在运作，这种专项整合中的“假整合”值得给予警惕。

三、标本兼治整合专项资金

1.治标之措：清理整合稳步推进

首先，加快清理影响财政资金统筹使用的制度，提高财政资金统筹能力；第二推动中央层面专项资金清理整合工作，并建立起各本预算之间的有机衔接；第三建立结转结余资金定期清理机制，防止新的财政资金沉；第四鼓励和支持基层部门和单位合理采取一些整合及统筹使用财政资金的创新举措；最后加强财政资金整合的监督评价和问责机制，敦促各级政府加快整合步伐。

2.治本之道：专项体制重塑

部门预算准备程序中，业务主管部门制定政策，财政部门制定预算，这也是部门专项存在的根源；但由于缺失有效的横向协调机制，预算与政策之间的脱节一直比较严重。收入驱动的预算制定模式下，预算申请部门往往关注能获得多少资金，并按照“有多少钱可花”安排支出，很少考虑政策需求、目标、重点和优先性安排，导致 “雪中送炭不足、锦上添花有余”的错误配置。

从根源上解决专项资金问题是要求向政策驱动的预算过程转变。

引导预算资源配置的正确指示器是国家战略与政府政策，而非资源本身，这要求政策筹划与预算决策的制定采取政策驱动而非收入驱动模式。在明确清晰的国家战略下，各类政策目标之间应进行仔细的权衡以确定重点优先性，并在此基础上制定预算。

预算与政策结合基础上，根据专项体制现行的问题，有步骤、有布局地完成专项体制重塑过程。

一是设定转移支付标准，确定专项退出机制，即不满足“大范围外溢”（如张家口治理沙尘暴）和“上级委托”两个条件的专项资金一律取消并转作一般性转移支付；

二是所有的部门专款由财政部门实施高度集中化管理，取消业务主管部门的专款决策权，即部门"管事不管钱"，将公共支出管理职能——决定总量、配置和运营——的权力全部移交财政部门；

三是将现有专款高度合并（比如惠农补贴合并为农业专款），再由上级财政部门将合并后的专款按大类分配到下级政府财政部门；

四是上级政府采用预算绩效目标考核专款的使用，由控制具体用途转向产出控制；建立以产出指标为基础的绩效评价指标并监管这些指标，并要求下级财政部门定期披露专款管理绩效报告，且与问责挂钩。

3.增强基层政府的资金决策权

中国市县及县以下基层政府为70%以上人口提供70%以上的公共服务，建设基层责任政府是重心。部门决策将由于难以细分基层信息而出现“一刀切”政策，应避免部门决策取代和压制地方决策。

地方自主决策在充分利用本地信息方面具有压倒性优势，因此对专项资金使用的决策权应尽能下放最贴近民众的那一级地方政府，给予地方政府更多的自主权。只有在原则上能够证明地方决策将系统损害国家利益和其他辖区利益时，部门决策才可能是适当的。（谢林、丁保利）