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中国社会科学院财经战略研究院课题组汤林闽、赵早早:趋向统筹协调:国家审计为促进预算更加规范揭示道路
 
【时间:2016年07月08日】 【来源:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“改进预算管理制度”、要“实施全面规范、公开透明的预算制度”,为我国预算领域的深化改革确立了重点和基本方向。此后,按照中央的这一重大部署,我国预算领域采取了一系列改革措施,如2014年对已经实行了近20年的预算法进行修订等,取得了许多突破和进展。但是实际看来,我国预算领域的深化改革并未完成,特别是距离“全面规范、公开透明”中“规范”的要求,还有一些差距,这也是我国预算进一步改革必须解决的一个重要问题。那么如何实现预算的更加规范化?对此,国家审计署2016年度的审计工作报告,从多个角度和侧面揭示了可行的道路。

在历年的审计工作报告中,国家审计署对预算领域存在的问题也有诸多反映,但是反映的相对比较零散,不成体系,从而难以突出问题。在2016年的审计工作报告中,审计署更加突出反映了预算安排统筹协调不到位的问题,主要包括四个方面:

一是预算分配和项目确定衔接不到位,存在预算已经下达时,项目还未确定的情况。比如,有的预算已经下到省里,但是相关项目还没有确定,或者项目实施方案还没有出来,从而预算分配与项目确定无法衔接。

二是预算分配与专项规划衔接不到位,这突出反映在高标准农田建方面。目前,中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助。这9个专项所依据的全国性规划一共有4个,如发改委的《全国高标准农田建设总体规划》,国土资源部的《全国土地整治规划(20112015年)》等。 4个规划的目标、重点并不完全一样,从而使得分配的预算资金难以统筹,无法形成合力。

三是预算分配与制度规定衔接不到位。发改委基建投资分配85个补助地方投资专项时,有32个专项有具体的管理办法;有33个专项没有具体管理办法,依据的是专项规划;有8个专项既不是依据具体管理办法,也不是依据专项规划,而是依据实施方法。

四是基本预算衔接不到位。比如,对同一个项目,一般公共预算、政府性基金预算都安排了支出。这个问题在往年的审计报告中也有不少反映。

从以上2016年审计工作报告中反映的预算安排统筹协调不到位的情况来看,可以获知,统筹协调不到位是当前我国预算规范化还需进一步加强的重要表现。深入分析、探讨这些表象背后的逻辑,很大程度上就可以揭示我国预算未来应当如何进一步改革、怎样加强规范化。

从表象到逻辑一:预算与项目衔接不到位反映了制度运行的不完善

所谓预算,按照预算法,由预算收入和预算支出组成,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。从项目的角度来讲,主要涉及支出,即预算支出。那么,预算与项目之间有什么联系、又是如何联系在一起的呢?

首先,从理论上讲,预算的核心在于有限的预算资源应该如何进行分配,基于什么样的分配原则,为什么以及如何将预算资源分配给某个确定的对象。而这些对象,往往就是政府的活动。

其次,政府的活动无论是进行投资建设也好、直接提供公共服务也好,都可以分解为一件一件的事情,就是政府所做、要做的事。而如何记录这些政府活动,就逐渐演变成了一个一个不同的、单列的项目。

所以,可以认为预算实际上反应的就是政府活动,而政府活动最后多数又体现为各个项目,从而自然地建立起了预算-项目之间的联系。预算,本身的核心方式就是基于项目的编制,体现的是权力的分配。所以,预算和项目是一个问题的两个重要组成,而不是可以割裂看待的两个问题。

审计报告所反映的预算与项目的衔接不到位,只是制度运行所体现出来的表象。试想,预算要将资源分配给包含政府相应活动的项目,如果连项目本身都没有确立,预算又如何进行的下去?预算的依据何在?预算的权威性又如何能够保证呢?所以,深层次的问题在于制度运作。进一步看,实际上,我国的项目编制问题,各种交叉重复、滞后缺位,都不仅仅是项目编制的本身的问题,而是最上层的部门权力分割,相互间又缺少合作的问题。

从表象到逻辑二:预算与规划衔接不到位反映了制度建设的不完善

我国的预算与规划衔接不到位,甚至可以说没有衔接,是为理论界所探讨了许多年的一个老问题。

从规划的角度看,规划是个宏大的目标,要达到这个目标,就需要把它落实到每项具体的事务。而具体事务需要由各个部门来做,这样规划最终就要分解到相应的部门。很自然地,部门要做事,就要有钱,这就确立了规划与预算的关系。

再从预算的角度来看,预算所对应的政府活动,就是由一件一件能够被落实、被完成的事务累积起来、加总而成的。从过程讲,预算包括分配或编制、执行和监督等;从制度层面来讲,预算包含规则,活动者,及其行为等。所以,可以认为预算的核心是分配,而分配的背后,就是各种博弈的结果。这样,无论是从预算对应的政府活动看,还是从预算的过程和政治逻辑看,预算与规划,都应当有充分的衔接,具有紧密的联系。实现预算与规划的衔接,就是与政策衔接,确定由哪些部门参与,每个部门在这个项目中的具体职责是什么,避免重复交叉。

所以,审计报告所反映的预算与规划的衔接不到位,充分体现了目前相关制度建设还不够完善,缺少实现预算与规划相衔接的必要内容,需要通过进一步深化改革予以改进。

从表象到逻辑三:预算与制度规定衔接不到位反映了制度设计的不完善

依前述,与预算和项目的关系可知,预算执行效果的好坏,最终是要落在项目是否能够做好。具体讲,就是事情做的怎么样?由谁来做、如何做、做到什么程度算是达到目标?这就是管理的问题,也是项目需要有相应的、具体的管理办法的直接逻辑。

对于部门来说,其在其职能范围内做事,应该有统一的管理系统、管理办法等。但是,不能仅仅只关注每个项目是否有具体的管理办法。因为,如果部门的项目很多,比如可能有成百上千个项目,那么只关注每个项目是否有具体的管理办法,而不注意各管理办法相互之间的统筹协调,那很容易在项目与项目之间产生矛盾。

具体而言,一个部门拿到的宏观项目必然与其部门职责相关,那么在拿到项目后,就可以在部门内部按照统一的逻辑进行细分,这个就是组织内部的分工。在这样的情况下,细分后形成的各个具体项目必然就对应着各自的具体管理,同时也面临着项目之间交叉影响。所以, 就每个部门而言,必然要追求在内部形成合力,而不能形成内耗。所以,真正更加应该关注、探讨的,不仅仅是每个项目是否有具体管理办法,或者是什么类别的管理办法;而应该是如何实现各种项目的管理办法统筹协调。一个比较实际的做法是将项目分类或分层次,然后研究每个层面的项目,应设计什么样的管理办法。

所以,审计报告所反映的预算与制度规定的衔接不到位,不仅反映出具体项目的管理办法仍需加强设计,还进一步揭示了项目管理办法之间需要统筹协调的制度内在要求,从而体现出目前相关制度设计还不够完善,需要进一步加强。

实践表明,预算改革的前景并非完全明朗,在前行的道路上往往围绕着重重迷雾。而国家审计署通过年度审计工作报告反映预算领域存在的各种问题,正是揭开这重重迷雾、揭示前行道路的重要方式。2016年度审计工作报告深刻揭示了我国预算领域改革未来应当趋向统筹协调,为预算改革的进一步深化探明了可行的道路。(汤林闽 赵早早)

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