| 总结经验 乘势而上推动财政审计工作深化发展——在全国审计工作座谈会上的讲话 |
| 刘 家 义 |
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【时间:2010年07月30日
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【来源:
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【字号：大 中 小】 |
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同志们：
党的十七大提出，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督。党的十七届四中全会进一步明确，要加强财政资金和重大投资项目审计。温家宝总理指出，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里；审计机关要切实履行法定职责，既要不断深化预算执行过程审计，还要积极开展对预算执行效果的审计。这些要求，既为新形势下深化财政审计工作指明了方向，也带来了机遇和挑战。这次全国审计工作座谈会的主题，就是深入贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，总结交流财政审计工作的做法和经验，分析面临的形势和任务，研究探讨下一步工作思路和措施。会上，大家就财政审计和投资审计的两个文件进行深入讨论，提出了很多好的意见和建议，我们将认真研究，进一步修改完善；有7个单位作了大会发言，36个单位提交了书面交流材料，大家要认真学习和借鉴。总的看，这次会议开得很及时、很必要、也很成功，对于财政审计工作的深化和发展必将产生深远的影响。
下面，根据会议讨论情况，我讲三点意见。
一、认真总结经验，切实把握财政审计工作规律
财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题。伴随着我国民主法治建设和财政体制改革的深入推进，财政审计工作经历了一个逐步发展的过程。近年来，审计机关按照“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的财政审计总体思路，自觉融入经济社会发展全局，在严肃揭露和查处违法违规问题的同时，注重揭示和分析违规问题背后涉及到的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，充分发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，为政府加强预算管理、人大和社会公众加强预算监督提供了重要依据和手段，也积累了一些行之有效的做法和经验。
（一）必须坚持把严肃财经纪律、推进反腐倡廉建设作为财政审计的重中之重，促进提高预算的执行力和约束力。在财政审计中，注重检查法律法规和预算的执行情况，依法严肃查处各种违法违规问题，督促各部门单位严格执行预算，使财政管理逐步规范。2008年以来，全国通过财政审计，直接促进财政增收节支1600多亿元，向司法机关和纪检监察部门移送案件线索和事项2700多件。
（二）必须坚持把推动财政体制改革、维护国家财政安全作为财政审计的重要目标，促进公共财政体系的逐步健全和完善。在财政审计中，注重从保障经济社会健康运行的高度，深入揭示体制机制制度性问题，紧密关注政府性债务管理、金融机构监管、国有资产运营、资源和环境保护、民生等方面的薄弱环节和潜在风险，提出标本兼治的审计建议，推进了财政体制制度创新。2008年以来，全国通过财政审计，提出审计建议并促进有关部门单位健全完善制度1.2万多项。
（三）必须坚持把政策执行、资金使用、资源利用和投资绩效作为财政审计的重要内容，促进宏观调控政策的落实和财政资金使用绩效的提高。审计机关在监督财政财务收支的真实合法性的基础上，更加关注政策实施效果和资金使用效益，加大了对重点民生工程和重大投资项目的监督力度，并对重特大公共事件和投资项目进行了跟踪审计。2008年以来，全国通过投资项目审计，核减投资或结算额950多亿元。特别是去年以来，按照中央关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的统一部署，各级审计机关对扩大内需以及汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线等1.9万多个投资项目实施了审计或审计调查，促进节约资金或挽回损失260多亿元。
（四）必须坚持“两个报告”和审计结果公告制度，促进政务公开和预算公开。这些年来，在各级党委、政府的领导和人大的支持下，财政审计工作机制逐步健全和完善，建立起以“两个报告”为主体、单项审计结果公告做配套的审计报告制度，实现了财政审计结果的全面和全方位公开，进而推进了被审计单位的预算公开和政务公开。近年来，各级政府发布与财政审计监督相关的法规和规定2300多项，各级人大出台财政审计监督方面的法规或规章210多项；各级审计机关制定关于审计信息公开的制度1300多项，向社会发布审计结果公告8500多项。
（五）必须坚持探索符合我国国情的审计方式方法，促进财政审计制度的逐步健全和完善。我们把财政审计作为第一位的任务，先后召开过五次全国性会议，专题研究财政审计工作；各级审计机关还制定财政审计方面的规范1050多项。许多地方依据财政审计对象的预算资金规模和预算分配权等，采取了分类审计办法，突出对重点部门、重点领域和重点资金的审计力度，坚持做到“五统一”和“六结合”。“五统一”即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和统一审计处理。“六结合”即同级审与上审下相结合，财政审计与金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合。同时，积极推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计系统，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的计算机审计方式和大项目管理模式。
（六）必须坚持加强财政审计队伍建设，促进依法审计能力的不断提高。各级审计机关加强了学习型组织建设，通过开展大规模培训、实行竞争上岗、健全业绩考评机制等途径，保证了财政审计队伍的持续创新活力，培养出一大批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手，打造了一支素质高、业务精、作风硬的财政审计队伍，财政审计质量和水平有了很大提高，也带动了整个审计工作的深入发展。
这些体会和做法，是全国各级审计机关和广大审计干部辛勤劳动、集体智慧的结晶，是多年来财政审计工作成效的集中体现，也是财政审计工作的经验所在，更是财政审计工作进一步发展的坚实基础和重要保障。成果来之不易，经验弥足珍贵，各级审计机关要倍加珍惜，在今后的财政审计实践中予以坚持、完善、丰富和发展，把财政审计工作推向深化、提高和持续发展的新阶段。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前财政审计工作还存在一些问题，与形势的发展要求还有一些不相适应的方面。在思想认识上，一些审计机关和审计人员对加强财政审计工作的重要性、紧迫性认识不到位，对经济社会发展形势和财政体制改革趋势把握不够准确；在工作定位上，有的地方财政审计目标不够明确，对被审计对象的管理状况和运行规律研究不够深入，思路不够清晰，财政审计工作层次和水平不高；在工作方法上，有的地方财政审计的深度、力度和高度不够，审计范围不够完整，工作重点不够突出，尚未真正做到全面审计、突出重点；在资源整合上，有的地方对财政审计资源的整合力度不够，各项目之间联系不够密切，各自为战的局面还没有根本打破；在队伍素质上，审计队伍的知识结构、专业结构和政策水平与工作发展的要求不完全相符，审计任务重与审计力量不足的矛盾仍比较突出。这些问题，我们必须引起足够重视，在今后的工作中认真研究解决。
二、紧紧围绕中心，进一步突出财政审计工作重点
当前，国际国内形势正在发生深刻而复杂的变化，财政审计工作面临许多新情况、新问题和新挑战。面对新的形势和要求，财政审计工作要认真贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面履行宪法和审计法赋予的职责，按照“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，继续坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，大力促进健全社会主义公共财政体系，完善社会主义公共财政制度，着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局，进一步增强财政审计的整体性、宏观性和建设性，更加积极、主动和有效地发挥好审计监督的职能和作用。因此，当前和今后一个时期，应当进一步突出抓好以下几个方面：
（一）着眼于凡是国家应该管的钱都是国家财政，积极推进健全统一和完整的政府预算。我国目前的政府预算未能覆盖所有的政府收支，各级政府预算外收支和体制外融资的渠道也缺乏统一的规范，不利于规范财政分配秩序，难以有效发挥财政的分配与调节作用。针对这一问题，财政审计工作要以推进实行全口径预算管理为目标，把政府的全部收支纳入审计范围，促进规范预决算编报制度，提升预算管理的统一性和完整性。
（二）着眼于事权与财权相匹配，积极推进深化财政体制改革。长期以来，我国各级政府之间的事权一直未能明确界定，财权的划分缺乏科学的依据，转移支付目标不够清晰、分配不尽合理、透明度较低。因此，当前的财政审计工作要按照推进基本公共服务均等化的要求，关注财政体制和转移支付制度运行情况，促进完善分税制的财政体制；要从专项转移支付的管理和使用环节入手，促进建立科学的转移支付项目决策和管理机制，推动转移支付结构的调整和分配的规范透明。
（三）着眼于社会主义市场经济体制的建立健全，积极推进完善公共财政体系。党的十七大提出，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。首先是合理界定政府职能，强化社会管理和公共服务职能，推进政府职能转变和行政体制改革。其次是优化财政支出结构，增加对公益性和保障性领域的投入，着力转变经济发展方式，增强国民经济长远发展后劲。适应这些要求，财政审计工作要密切关注财政支出结构和政府职能转变，促进把更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业，在推动理顺政府与市场的关系、完善公共财政体系方面发挥应有的作用。
（四）着眼于规范财政管理，积极推进财政法治化建设和反腐倡廉建设。从审计情况看，财政管理中出现的一些普遍性、倾向性问题，有的是因为制度不够完善，有的是因为已有制度落实得不好，但究其深层次原因，关键是对预算分配和执行还缺乏有效的监督和制约，为挤占挪用、损失浪费甚至贪污腐败提供了可乘之机。因此，当前的财政审计工作要加大执法力度，严格依法揭露、依法处理违反财政法律、法规的问题，并着力推进完善政策、健全制度，构建与公共财政体系相适应的财政法律制度体系，促进财政管理的规范化和法制化。
（五）着眼于明确财政支出责任，积极推动提高预算执行效果。政府及其部门在履行财政责任、实施财政行为过程中，是否做到了依法行政、依法理财，直接决定着预算执行的效果。因此，当前的财政审计工作要更多地关注制度建设、过程控制和结果评价，关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注预算执行的效果，促进落实问责机制，推动建立政府绩效管理制度。
（六）着眼于加强宏观调控，积极促进财政政策与相关宏观经济政策的协调配合和有效落实。财政职能作用的正常发挥，很大程度上取决于财政政策的适当运用，取决于财政政策与其他宏观经济政策的协调配合。当前，财政审计工作要围绕贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、实现经济社会又好又快发展等要求，跟踪审计国家宏观经济政策措施的落实情况，加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析，及时揭示和反映影响宏观调控政策目标的矛盾和问题，推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果。
（七）着眼于防范财政风险，积极维护国家财政安全。财政风险是面向未来的不确定性事件，也是潜在的、逐渐累积的。我们必须增强敏锐性和前瞻性，在全面掌握财政收支状况的基础上，密切关注国家财政运行中的突出矛盾和潜在风险，尤其要关注地方财政隐形赤字、地方政府性债务、财政资金用于过度超前建设、无效建设和劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”、威胁人民生命财产安全的“豆腐渣工程”等问题，及时提出防范和化解财政风险的建议，切实维护国家财政安全。
（八）着眼于发展社会主义民主法治和依法行政的需要，积极推动预算公开透明。政务公开是推进社会主义民主法治建设、促进依法行政的一项重要制度。从一定意义上讲，政务公开，重点是预算公开。当前要进一步推进和完善审计结果公告制度，并以此为基础，大力推进财政预算及其执行结果的公开、公平和公正，切实增强预算的透明度和刚性约束，为社会公众了解政府履行职责情况、监督政府财政收支活动提供重要渠道。
三、积极开拓创新，努力改进财政审计工作方式方法
发展没有止境，创新也没有止境。财政审计的对象是各级政府的财政收支，涉及到经济和社会生活的各个方面，要把握和反映国家财政收支全貌，必须着力构建和不断完善财政审计大格局，发挥国家财政审计的整体合力。近年来，我们在构建财政审计大格局、改进和完善财政审计方式方法等方面作了很多尝试，但仍有一个探索与磨合、尝试与规范的过程，需要各级审计机关进一步统一思想，明确工作思路，不断创新方式方法，不断提高审计能力和水平。
（一）要进一步理清思路，切实做到“四个并重”。
一是坚持揭露和查处问题与促进整改、完善制度、深化改革并重。一方面依法严肃揭露和查处各种违法违规问题，特别是重大违法违规问题，发挥财政审计在惩治腐败、加强廉政建设方面的作用。另一方面，从推进建立长效机制着眼，促进规范管理、完善制度，推进民主法治建设和财政体制制度创新。每年向全国人大常委会作审计工作报告后，国务院都要研究部署整改工作，于年底前向全国人大常委会报送全面整改情况，并向社会公告。各级审计机关要进一步重视整改工作，逐步建立健全整改报告制度、督查制度和责任追究制度，切实提高审计监督效能。
二是坚持常规审计与跟踪审计并重。要科学调配审计资源，不断完善有重点、分类别的财政经常性审计制度，逐步建立健全政府重大投资项目竣工决算审计制度。同时，加强对重特大自然灾害等突发性公共事件、重大政策执行情况和重大投资项目的跟踪审计，及时发现问题，及时提出对策建议，及时促进规范提高，促进少出问题，不出重大问题。
三是坚持真实合法性审计与绩效审计并重。要从真实合法性审计入手，以责任履行和责任追究为重点，揭示和反映政策实施效果和资金使用效益，构建有中国特色的综合审计模式。要把单个投资项目审计与行业性、区域性审计结合起来，全面推进政府重大投资项目的绩效审计，既要检查投资项目的建设情况，也要检查项目建成后的运营状况和实际效果；既要评价项目建设的直接经济效益，也要探索评价项目的社会效益和环境效益。
四是坚持“两个报告”与审计结果公告并重。进一步完善以审计工作报告为主体、单项审计结果公告做配套的审计报告体系，及时逐一向社会公告每个审计项目的具体情况，通过“阳光审计”推动“阳光财政”。
（二）要进一步抓住关键。从近年来财政审计工作取得的成绩看，审计发现的许多问题，尤其是体制机制制度方面的审计建议，是通过连续几年反复提出，才逐渐被接受和采纳，逐步促进问题得到解决的。因此，财政审计工作必须抓住关键，找准着力点，一抓到底，通过经常性的审计监督，形成持续不断的推动力量，持续推进有关方面纠正问题、改进工作和完善制度，方能收到事半功倍的效果。
一是抓住财政收支管理，建立起覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的财政审计监督机制。财政收支管理贯穿于财政资金收入、分配和使用的全过程，涉及财政收入征管、预算编制、执行、调整和决算等各个方面。加强对财政收支管理情况的审计，要注重从源头上推动整合政府各项收支，促进形成完整统一的国家财政；注重从源头上把握财政资金分配、管理和使用的总体情况，关注预算分配的依据、标准和有预算分配权部门的职责履行情况；注重从源头上把握财力保障限度与建设需求程度，关注财政支出的方向和重点。要通过对财政收支管理情况的监督，促进财政资源的合理配置、规范和高效使用，充分发挥审计的预防功能。
二是抓住预算执行效果，将预算执行审计与财政决算草案审计逐渐融为一体。温家宝总理要求，不仅要不断深化预算执行过程审计，还要积极开展对预算执行效果的审计。各级审计机关要认真落实这一要求，深入总结这些年预算执行和决算草案审计的经验，进一步加强部门决算草案审计，探索从对财政决算草案报政府前的审计入手，开展对预算执行效果的审计。同时，要逐步探索以政府收支分类核算为基础进行财政审计，将审计发现的问题逐一落实到对决算草案的影响，全面揭示和反映预决算的差异度，对决算草案的真实性和预算执行效果发表整体意见，这样也有利于推进政府收支分类改革和预算的细化。各级审计机关可以结合当地财政收支管理的实际，选择分别从政府收支的类或款、进而向项或目级科目入手，探索按科目对本级预算执行情况和决算草案进行审计，系统地分析评价预算执行效果，揭示问题、提出建议，从根本上提升审计的层次和质量。
三是抓住财政转移支付，深入推进重点专项资金和重大投资项目审计。要深化对农业、教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生、节能环保等重点资金、民生工程和重大政府投资项目的审计和跟踪审计，揭示和反映落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题，还要关注转移支付资金分配分散、使用效益不高等问题，推动完善转移支付体系。
四是抓住领导干部经济责任审计，深化对下级政府财政收支和决算的审计。要把下级政府财政收支审计与政府领导人员的经济责任审计结合起来，重点审查执行财税政策和制度情况、上级转移支付资金管理使用情况、预决算管理情况、收支活动的真实合规情况、地方政府性债务管理情况以及财政体制运行情况等，关注地方政府财政收入的质量和支出结构，促进规范地方财政管理，推动地方政府性债务纳入预算管理，增强透明度。
（三）要进一步加大财政审计资源整合力度。这些年来，财政审计工作取得了较好的成效，但这些成效大多体现在某一项资金、某一个行业或某一个具体事项上，没有将若干项资金、若干个事项和若干个行业综合协调起来，从宏观和全局的角度提出问题和建议。造成这种状况，主要是由于长期以来，更多的是按被审计对象条块分割来组织和实施审计，审计后对财政资金在分配、管理和使用中存在的重大问题、财政绩效状况缺乏统一分析，没有形成总体概念。因此，当前必须进一步加强财政审计资源整合，在坚持“五统一”和“六结合”的同时，着力加强以下几方面工作：
一是整合财政审计计划。各级审计机关要围绕政府中心工作及财政管理现状，研究提出一定时期内财政审计的总体目标和一揽子项目计划，逐步建立重大财政审计项目审后评估制度。审计署在年度计划安排上，以受国务院委托向全国人大常委会作审计工作报告的时间为依据，每年集中力量利用6个月左右的时间开展当年预算执行审计，增强财政审计的时效性。各级审计机关也要因地制宜做出安排。在制定年度审计计划时，要统筹考虑国家财政审计的总体目标、审计的内容和重点，避免财政审计各个项目之间互不搭界、各自为战。
二是整合财政审计力量。各级审计机关要建立财政审计的领导、组织、协调和沟通工作机制，将纳入本级预算执行审计工作总体方案的各审计项目，均衡地落实到各审计业务部门组织实施。加强实施过程中的统筹协调，力争对一个被审计单位做到下发一个审计通知书、安排一个审计组统一实施，切实减少重复进点审计的问题。
三是整合财政审计方式。要根据项目特点，科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式，坚持多种审计类型和方式的有机结合，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的财政审计管理办法，以加大审计力度，满足经济社会发展对审计的多方面需求。
四是整合财政审计成果。从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度来整合审计成果，综合反映体制、机制和制度性问题，提出对策建议。进一步研究改进“两个报告”，增强“两个报告”反映内容的宏观性和全面性，探索对预算执行和其他财政收支情况发表整体性意见，力求将审计评价、发现的问题、形成的原因、处理和整改情况等融为一体，更好地为政府加强宏观管理提供重要依据，为人大及其常委会履行审查预决算和监督政府预算执行提供重要参考。
同志们，为了切实加强财政审计工作，在这里我还要特别强调三个问题：
一是切实加强对下级审计机关的业务领导和工作指导。上级审计机关要在审计工作的方针、政策、思路、重点、计划、成果、规范化和信息化建设、业务培训和队伍建设、科研和宣传等方面，加强对下级审计机关的支持和指导；组织抓好对下级审计机关的审计项目质量检查、优秀审计项目评选和经验总结推广等工作。下级审计机关也要认真贯彻执行上级审计机关的工作部署和要求，严格执行审计法律法规，依法向上级审计机关报告审计情况和结果，尤其是要如实、准确地报送有关资料，重大事项及时请示和报告。
二是切实规范审计行为，加强廉政建设。这次会上，许多同志都谈到审计风险的问题，特别是重大投资项目涉及面广、资金量大、建设周期长、情况比较复杂，对审计要求比较高，隐含的漏洞和风险也比较大。因此，我们必须增强质量和廉政意识，坚持依法审计和文明审计，严格审计管理，严格执行审计纪律，切实维护审计的执行力和公信力。
三是进一步振奋精神，加强财政审计基础建设。要通过财政理论业务知识的系统学习，强化实践锻炼，锤炼过硬作风，进一步提高财政审计队伍的凝聚力和战斗力。积极创新财政审计方法，构建财政审计数据平台，推进计算机联网审计，加强对已开发的财政审计软件的利用和推广。加强财政审计理论研究和规范化建设，抓紧研究制定绩效审计、跟踪审计、联网审计等方面的操作规范，为财政审计提供理论和技术方法等方面的指导。
同志们，深入推进社会主义民主法治建设和财政体制改革，给财政审计工作带来了新的挑战，也带来了前所未有的机遇。希望全国各级审计机关和广大审计人员，紧跟时代步伐，开拓进取，锐意创新，把我国财政审计工作推向一个新的发展阶段！
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