样本调查

仅仅用两个多月，贵州丹寨县就整合上级财政下拨的近六成专项资金，整合资金数额超过3亿元。对于地处黔东南的贫困县而言，堪称一大笔“救命钱”。整合后的资金打破原来一些部委所强调的“专款专用”原则，改而投向当地扶贫、脱贫的60多个项目。丹寨县的尝试，在全国各地整合财政专项资金的探索中走在最前面。为了把钱花在刀刃上，近年中央就统筹财政资金、盘活存量作出部署。但实践中，地方由于害怕失去专项支持、害怕得罪上级部门、害怕影响年底考核不敢整合，财政专项资金碎片化、部门化、司处化现象依旧较突出。为什么丹寨能对财政专项资金进行大力度整合？整合效果如何？

砍掉200余项目整合资金

以前是打酱油的钱不允许拿去买醋，明明看着这么多钱就是用不好

贵州丹寨县还有近4万贫困人口，贫困发生率超过20%，扶贫、脱贫是头等大事。贫困县意味着县里本身财政收入不多，财政支出主要依靠上级财政转移支付，其中专项转移支付占了很大部分比重。

“以前是明明看着这么多钱，明明就是用不好，很痛苦。”丹寨县县长徐刘蔚向南都记者坦言，贫困县的转移支付多数属于专项转移支付。一方面专项转移支付资金要求“专款专用”，打酱油的钱不允许拿去买醋，造成部分财政资金使用效益低下甚至长时间闲置；另一方面，一些扶贫项目又因资金短缺而无法实施。

丹寨县一位工作人员以上级拨付的鼓励发展农业种植生产的财政专项举例：专项资金只能用于种核桃，但县里气候环境并不适合核桃生长，核桃树栽下去五年也不见挂果，“如果不要这个项目，就拿不到这笔资金。”

如此“怪现象”在今年被打破。“试点的想法最早是审计长提出的。”徐刘蔚说，丹寨县是审计署定点扶贫县，去年10月审计署审计长刘家义在丹寨调研扶贫，基于此前审计发现财政专项资金使用效率不够高等问题，提出试点整合财政专项、提高资金使用效率的建议。

随后，丹寨启动试点准备工作。今年7月，丹寨县正式获得试点“许可”，贵州省政府公布《贵州省丹寨县统筹整合财政专项资金开展脱贫攻坚改革试点方案的通知》，同意丹寨在县级层面整合各类专项，把钱花在扶贫、脱贫的刀刃上。

南都记者了解到，近年在中央多份文件中明确鼓励整合那些目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的财政专项资金。而从实施情况来看，贵州的这份文件对试点尺度提出很多具体可行的操作措施。截至9月30日，丹寨县共获上级财政专项5.4亿多元，其中3.2亿多元被整合使用。被整合的资金涉及33个政府部门、270个项目。财政专项整合后，不再要求县级财政配套、也不再要求“专款专用”，丹寨将这笔资金投入到46个项目，比原渠道减少224个项目。

据介绍，被“砍掉”的200多个项目多数是“小、散、效果不突出”。“比如建养老中心这一项，民政、残联等好几个部门有这方面的专项资金，但数额都不大，整合在一起，就是‘各出一盘菜、共凑一桌席’。”丹寨县工作人员如是说。

南都记者从丹寨县对整合财政专项拟实施项目表中看到，其中所安排的发展生产脱贫类项目，便不再有核桃种植，而是改为蓝莓基地和深加工配套、中药材种植和加工等。丹寨县工作人员介绍，46个项目是根据丹寨县实际情况设计，如鼓励种植蓝莓、中药材，是考虑到当地有酒厂、中药材企业，愿意跟农户、供销社签订收购协议，“财政资金给农户补助，帮助他们发展种植，农产品有市场销路，农户才能增收脱贫。”

对财政资金闲置“零容忍”

审计是鼓励支持财政专项整合的，未来真正破局还是在中央部委层面

整合财政专项的一个背景是本届政府履新后宣告“政府要过紧日子”。2013年，本届政府履新后第一次总理见面会上，李克强表态，未来财政收入难以保持高速增长态势，但民生支出不能减、只能增，就要削减政府开支。当年1至2月，中央财政收入增幅仅1.6%。

财政吃紧，总理将目光投向盘活财政存量。2013年7月3日在国务院常务会议上部署审计整改工作时，李克强明确提出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”。这是国务院常务会上首次提到“盘活存量”。其后，与此相关议题多次列入国务院常务会议议程，并推出系列盘活闲置资金的措施。南都记者了解到，闲置资金当中很大一部分是财政专项。

2013年以来，审计署也将财政资金闲置作为审计重点，审计署各业务司、派出局和18个特派办联动，对全国财政资金进行摸底和跟踪审计，连续在审计公告中曝光财政资金闲置和统筹整合使用不到位的情况。今年，审计署在一季度重大政策落实审计结果公报中揭露，1至2月份审计抽查发现156亿元财政资金闲置在账上、未能被统筹盘活使用。

扶贫资金也被发现闲置浪费问题。审计署在今年6月向全国人大常委会提交的2015年度中央预算执行和其他财政收入审计情况报告中指出，由于统筹整合不到位，贫困县每年收到的扶贫专项补助超过200多项，单个专项最少的仅4800元。审计发现有8.7亿元扶贫款闲置时间超过1年，其中闲置最长的超过15年。

而审计署在这个月公布的第三季度重大政策落实审计结果公报，直接点名道姓，详细列出甘肃、云南等8个省份的一些县市统筹整合不到位，导致1.47亿元扶贫资金闲置1年以上的问题。“有人说财政专项必须专款专用，不敢整合是因为害怕审计追查，其实这是误解。”审计署农业司一位负责人告诉南都记者，对于有效整合财政资金，提高资金使用效益的做法和措施，审计是鼓励、支持的。近年审计加大对财政资金闲置问题的查处力度，通过出具审计报告、审计公告等，揭示财政资金闲置和统筹使用不到位的问题，推动有关部门和地方统筹整合使用财政资金、提高财政资金使用效益。

该负责人说，只要是符合当地改革发展的要求，将财政资金统筹用在改善民生、扶贫开发等方面，而不是用于修建楼堂馆所、公款吃喝等，审计机关并不会将没有“专款专用”的财政资金当作问题来反映。

那么，整合财政专项的阻力来自哪里？南都记者了解到，每笔财政专项资金的背后都是权力之争。实践中，地方对整合财政专项有“三个害怕”：怕整合专项后，第二年上级部门不再安排资金；怕把资金整合出去后，因此“得罪”上级部门；还害怕整合后，资金所附带的考核目标没有完成，可能会影响到政绩。

作为财政专项资金整合试点县，丹寨面临类似压力。“也有部门对整合将信将疑，态度不是很明朗，甚至有的直接说：不能整，(资金)该怎么用还是怎么用。”徐刘蔚坦言，前几年也有过整合财政专项的想法，直到今年获得审计署的支持、并获得省政府对试点的许可，整合才真正迈开步子。按照方案，试点期为一年，未来是否能够持续暂未可知。

“我们只想在试点期间多积累一些经验。”在徐刘蔚看来，整合财政专项资金改革未来真正破局，还是在中央部委层面。

政府花钱放在聚光灯下

部委联合抽查、审计跟踪与社会监督有效结合形成合力破解监督难题

丹寨县对财政专项的整合，在盘活闲散资金同时，也让更多财力向扶贫倾斜。据介绍，丹寨县在扶贫方面投入的专项资金由以往的50%左右今年提高到70%左右。

除了让财政资金使用更高效，徐刘蔚还感受到更深层的变化。“以前每年争取来项目，有的使用要求跟地方实际明显不符的，只能冒着‘挪用’的风险‘调项’。现在由县级层面整合财政专项、匹配实施项目，体现了财权、事权的匹配。”徐刘蔚说，在此过程中，县级政府部门的工作职能也出现了转变：各部门不用再研究怎么向上争取项目、资金，“跑部钱进”，转为重点研究怎样结合丹寨县实际谋划发展项目、服务群众和基层。

而从整体政府管理、财政支出来看，由于理顺了事权、财权，县一级政府能够实事求是制定“五年规划”，每年政府工作也能够严格按照规划、预算执行，“以前经常是‘见招拆招’，临时来什么项目，就实施什么项目。”徐刘蔚说。

随着财权、事权下放，县一级层面的监管也需要同步跟进。按照贵州省对丹寨县改革试点方案的设计，要求丹寨县在整合财政专项资金，设计、实施项目中，做到全过程的公开透明，还要接受审计、监察、上级有关部门以及社会公众的监督。“审计署对试点安排了专项审计，相当于把我们放到聚光灯下，大大提高透明度，对试点过程、成果进行评估。”徐刘蔚说。

审计署农业司相关负责人表示，鼓励整合专项资金更要把政府花钱放在聚光灯下，也意味着目前的监管模式将受到挑战。目前，每项专项资金都有上级拨款部门进行检查监督，当资金下拨到县，到达资金使用“末梢”，开始进入一个个具体项目。

“在县级层面对专项资金进行整合，意味着某个项目可能包含多个专项资金，如果延用以前监督模式，各部门对其管理的专项资金使用情况进行单独检查、评价，必然会出现大量重复检查、重复监管以及监管的空白区。”该负责人认为，在鼓励地方整合专项资金的同时，还应同步改革对地方资金使用的监督办法，把联合检查、审计监督、社会监督有效结合起来，形成监督合力，破解监督难题。

该负责人谈道，尤其是对于已在贫困县启动的统筹整合使用财政涉农资金，建议由国务院扶贫领导小组牵头，组织多部委组成扶贫资金检查组，每年对专项资金整合后的使用情况进行统一的检查和抽查；充分发挥审计的作用，审计机关对资金使用和项目实施情况进行持续的全过程监督，并对资金整合使用的绩效进行审计评价；全面推行公示公开制度，贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的财政资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。