1.47亿元扶贫资金闲置1年以上、32个扶贫项目不到位致使6000余万元的扶贫款打了水漂——审计署2016年11月26日公布的“第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告”着重披露了扶贫资金使用中的诸多问题。2016年第三季度，审计署审计了886个单位1142个项目，抽查资金3423.58亿元，涉及中央财政资金1057.66亿元。

十八大以来，扶贫开发工作提升至治国理政的新高度。自2015年中央扶贫开发工作会议召开后，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，到2020年要如期实现农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的既定目标，时间紧迫，任务艰巨。审计署审计长刘家义表示，扶贫审计将是审计署“十三五”期间重点工作之一。

其中，扶贫资金的使用备受关注。扶贫资金是贫困群众的“救命钱”、“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，一分一厘都不能乱花。在调研中，《财经国家周刊》记者也听到很多声音：“修一条较好的乡村道路需要几百万，但拨下来的扶贫资金只有十几万。于是只能修石子路，没法走车，几年就冲坏了。”“上级划定了扶贫资金的用途，必须做某一项，不做吧，算资金闲置！做吧，可能又不符合当地实际！”“扶贫资金‘婆家’太多，不仅拨款的单位好几家，拨下来的款项也好几种，有的还需要配套或者设置了其他限制条件。”“家里有酱油没有醋，计划买醋的钱用完了，买酱油的钱却有剩余，统筹、变通使用是自然而然的事情，但是如果完全放开，谁又能保证这笔钱不会被拿去买饮料？”

扶贫政策碎片化、扶贫资金零散化、扶贫项目分离化、扶贫资金使用效率太低，是以前较长一段时期扶贫工作的现实写照。扶贫资金大部分来自中央和省级财政，而链条的最末端乡镇和村才是扶贫资金的使用环节。到底如何才能管好、用好扶贫资金？

“乱花钱”和“不敢花钱”都得治

截留挪用、贪污、挥霍浪费扶贫资金决不能姑息，但如何避免让宝贵的扶贫资金躺在账上、睡在金库里，也是个老大难的问题。

在此前的审计中，以云南为例，“在审计中，我们发现云南省财政资金分配后，教育专项资金结余量较大，其中省本级在2016年2月结余教育专项资金9亿多元，各州市结余5亿多元。”审计署昆明特派办有关负责人介绍说，这些专项资金主要涉及农村义务教育经费、义务教育阶段免费教科书专项资金等5项，均为上级指定用途的转移支付资金。

产生上述结余资金的原因是多方面的，既有适龄学生减少、生源流动的原因，也有不敢突破专项资金专款专用规定，不敢整合统筹使用专项资金的原因。这也是一个现实的困境:一面是巨大的教育资金缺口，另一面是“花不出去”的教育资金结余。“钱到手了，却花不出去”这在很多地方并不少见。目前，云南正在积极采取各种措施，推动解决教育专项资金结余大的问题。

所谓专项资金，就是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金，这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用，而且需要单独报账结算。

2013年审计署安排了6个省19个县的审计，2016年又安排了17个省的40个县的审计。在全面摸清财政存量资金规模、盘活情况基础上，揭示了财政存量资金统筹不到位、财政资金二次沉淀等问题。

审计发现，中央财政对地方的专项转移支付有300多个明细项目、适用300多项管理办法，其中超过一半管理办法明确要求专款专用，同一类专项划分的明细项目间资金也不得进行调剂，由此造成专项资金大量结余结转、长期闲置，无法统筹安排。

“相对于经济社会发展形势变化和中央重大决策部署，相关法规制度和部门规章会有滞后性。如与积极盘活存量、加强财政资金统筹使用的要求相比，有关专项收入专款专用、法定支出挂钩事项、专项转移支付等制度规定未及时调整。”审计署审计长刘家义说，有些法规和部门规章已不适应经济社会发展需要，如简政放权给地方“松了绑”、专款专用却“留着绊”；有些法规和部门规章本身就“埋着钉子”“留着尾巴”。

但随着扶贫攻坚战的不断推进，扶贫范围的缩小，扶贫要求的提高，这种模式的弊端也愈加显现出来。“不仅会大幅增加管理成本，更重要的问题在于下达政策和资金的单位过多、项目过散，往往出现重复、缺漏和低效的情况，扶贫就做不到精准，不能集中力量办大事、办好事，难以及时解决需要解决的问题。”审计署特约审计员姜建清对《财经国家周刊》记者说。

买酱油的钱可以买醋

重庆积极整合财政资金的尝试得到鼓励，审计署给出了明确的信号：为提高资金使用效益，“买酱油的钱可以买醋”。

2013年以来，重庆市为实现高山生态扶贫搬迁目标，整合了生态搬迁、扶贫搬迁、农村危房改造等5个专项资金45.1亿元，实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，累计实现搬迁安置54.2万人，占预定目标任务的108.3%。

重庆的做法并不完全符合现行有关专项资金管理要求，但是提高了资金使用效益。审计署发现上述情况后，不仅未作为违规问题处理，还将其作为正面典型予以肯定。

“因此，在今年的扶贫资金审计中，审计人员转变观念，将‘绩效’这个理念贯穿于审计工作始终，对于‘用打酱油的钱来买醋’、积极整合资金等行为不作为问题反映，而对于那些以‘专款专用’等为借口，不作为、慢作为造成资金长期趴在账上难以发挥效益的问题，则坚决查处。”审计署派出局刘路扬处长告诉《财经国家周刊》记者。

“在扶贫审计过程中，审计部门始终坚持客观求实、鼓励创新、推动改革的工作原则，只要扶贫资金用在了扶贫开发上、用在贫困人口脱贫上，即使突破了各专项资金管理原有制度的使用方向，一律不作为审计问题，坚决支持贫困县根据本地实统筹整合使用扶贫和相关涉农资金，促进提高脱贫成效”刘路扬说。

审计署农业司副司级审计员胡安明向《财经国家周刊》介绍，扶贫工作的审计要做到“三个区分”，即把推进改革中因缺乏经验，先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违法违纪行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违法违纪行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违法违纪行为区分开来，审慎作出结论和处理，推动建立完善激励和容错、纠错机制。

丹寨县即是贵州省乃至全国财政资金统筹使用改革的试点县。2016年2月审计署审计长刘家义来到丹寨县，协调所有对口帮扶丹寨县的单位与地方党委政府，共同研究如何从实际出发，整合扶贫资金、聚合扶贫资源。寄希望于全力帮助丹寨县早日实现整体脱贫的同时，从中探索一种可推广、可复制的全社会共同参与扶贫开发的新模式。

丹寨县县长徐刘蔚向《财经国家周刊》介绍，以2014年为例，丹寨县收到专项转移支付资金5亿多元，涉及260多个专项，分别由县农业局、扶贫办等40个部门单位管理，其中最大的专项5500多万元、最小仅4800元。“扶贫项目太分散，有点像‘撒胡椒面’，钱少办不了事，现在扶贫资金整合赋予了县级政府更大的调配权和统筹自主权，但同时又不能打着‘灵活’的名义胡乱使用。”在实践中，丹寨县可以整合部分专项资金设立有偿扶贫基金支持龙头企业发展，农民可以将土地出租、扶贫款集中入股，并进入企业务工等。

“在具体审计过程中，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准。既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题，也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项，更不能被一些不合时宜的部门规章、地方性法规等束缚住手脚。”胡安明说。

通过审计推动清理影响资金统筹整合的制度障碍

扶贫资金统筹整合以后，是否还存在障碍？

调研中，记者发现，资金来源于不同的部门、各有各的管理办法、项目目标、考核要求，要实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”的格局，由于部门间的标准冲突，使得功能如此相近的资金也难以真正“汇合”进一个池子里。

审计工作中发现，一方面地方各级政府强烈希望整合财政专项资金，但另一方面也心存极大顾虑。胡安明告诉记者，主要体现在“三不敢、三不愿”。

从基层政府看是“三不敢”：怕失去某一项行业专项资金支持而不敢整合，怕得罪行业专项主管部门而不敢整合，怕影响该行业专项资金的考核、检查、验收等而不敢整合。

从主管部门看是“三不愿”：担心失去行政管理权力而不愿整合，担心职能将被调整而不愿整合，担心带来机构和人员编制数缩减而不愿整合。

错综复杂，困难重重，审计署一直积极推动财政资金统筹整合情况。审计署审计长刘家义表示:“审计工作要揭示在精准扶贫、精准脱贫过程中存在的制度性的缺陷，以及一些运行机制的不完善，促进它完善修改相关的制度。”

2013年底至今，审计机关连续多次开展财政存量资金审计，在全面摸清财政存量资金的规模和结构的基础上，推动健全完善盘活存量的制度措施。在政策落实跟踪审计、省部长经济责任审计、扶贫资金专项审计、财政收支审计等各类审计项目中，都将财政资金统筹整合情况作为重要审计内容。

据了解，仅2015年，通过审计就促进相关部门和地区加快下达财政资金5288.22亿元，落实配套资金551.36亿元，促进收回结转结余资金1144.25亿元，整合和统筹使用专项资金732.1亿元。

根据审计情况，审计署先后向党中央、国务院等上报17份审计信息、报告，中央和有关地方根据审计建议，建立健全管理制度186项，废止不合理制度规定98项，出台防范财政风险措施18项，有效推动了财政资金统筹整合和相关制度机制不断完善。

在各部门共同的努力和推动下，2016年4月，国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，这是资金统筹整合方面迈出的重要的一步。

“2016年审计署出台跟踪审计工作指导意见已提出，凡是制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实的，凡是制约和阻碍结构性改革推进的，凡是制约和阻碍创新创业、激发活力的，凡是制约和阻碍简政放权、政府职能转变的，凡是制约和阻碍转型升级、提高绩效的，要坚决揭示反映。”胡安明说。

“在财政预算与基层使用部门之间矛盾突出的情况下，正是得益于审计监督的推动，财政资金统筹整合取得了这样明显的成效。”审计署特约审计员姜建清对记者说。（庞清辉）