中国经济时报:审计风暴倒逼彩票业改革
【发布时间:2015年06月30日】
【来源:中国经济时报】
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审计风暴正席卷彩票业。近日,我国首次大规模公布针对彩票资金的审计结果。审计署公告显示,此次共查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规“问题资金”169.32亿元,占抽查资金总额的25.73%,意味着超四分之一被审计资金存在问题。据媒体报道,目前审计署已向有关部门移送违法违纪问题线索90起,有关部门正在依法查处中。

彩票业是改革开放后出现的新兴行业,民政部自1987年开始发行的社会福利有奖募捐券,成为中国社会福利彩票(简称为福彩)的前身,国家体育总局也从1994年开始发行体育彩票(简称为体彩)。最初,受技术、发行等条件制约,彩票发行成本较高,两家彩票机构发行规模有限。

近年来,通过互联网发行彩票的兴起,使彩票业迅猛发展,彩票销售额逐年增加,在促进社会公益事业发展方面发挥了重要作用。据统计,2014年我国彩票年销售量达3823亿元,年募集彩票公益金量超过1000亿元,中国成为全球第二大彩票销售国。特别是从2006年到2014年,我国彩票年销售额从819亿元增长到3823亿元,翻了两番多。

但是,在彩票业快速发展的同时,彩票资金管理混乱、用发行费滥发奖金津贴、公益金未真正投向公益项目等问题频频出现,彩票资金成为不少单位的“唐僧肉”。例如,此次审计发现,违规使用彩票购建楼堂馆所、发放津贴补贴、用于“三公”等支出达36.02亿元。

此外,彩票市场恶性竞争严重,违规互联网彩票销售等行为长期得不到有效根治,部分地区还愈演愈烈,甚至滋生赌博等不良现象。这些问题严重威胁了彩票的公益属性。此次审计发现,17个省份未经财政部批准,违规利用互联网销售彩票630.4亿元。其中,北京、广东、上海的违规互联网彩票销售均接近百亿元。

彩票业之所以乱象丛生,究其原因是,彩票业的法律法规体系尚不健全,监管体制存在漏洞,主管部门既当“裁判员”又当“运动员”,导致彩票资金管理混乱、发行费长期居高不下。

尽管我国已于2009年7月1日正式实施了《彩票管理条例》,但《彩票管理条例》属于行政法规,立法层次低,没有打破历史形成的彩票多部门监管模式。

目前,国务院负责彩票发行审批,财政部门负责彩票政策制定及彩票市场监管,而民政部门、体育部门分别负责福利彩票、体育彩票的具体管理、行销工作。这种彩票的多元监管框架不利于对彩票业的监管。

由于具体负责彩票的财政、民政、体育三部门都是级别相同的国务院部门,这增加了协调的成本和难度,使财政部的监管职责难以落实。而且民政、体育部门承担着彩票行销与管理的双重职能,既当“裁判员”又当“运动员”,监管者与监管对象间的利益关系扭结,监管难以到位。

此次审计风暴再次暴露出彩票业的监管漏洞,倒逼彩票业进行体制改革。目前,对审计出现的问题,民政部、国家体育总局均表示将落实整改,进一步完善和加强彩票监管工作,同时积极推动彩票管理体制改革和机制创新。

目前,我国彩票业的发展还处于初级阶段,在立法、监管、发行等方面还有待完善。应借鉴国际彩票业的成功经验,促进我国彩票业健康发展。

首先,应完善彩票业相关法律、法规,制定《彩票法》,以健全的法律体制,保障彩票业健康发展。

其次,应构建独立、专业的监管机构,加强对彩票业的监管。目前,我国彩票业的监管机构是财政部,但是受其级别和规模限制,很难有效地履行彩票业的监管职责,应建立不隶属于政府某个部门的、独立的彩票业监管机构。

再次,彩票发行应引入竞争机制,以此来降低发行费用。目前我国的彩票市场采用高度垄断的营销模式——双寡头垄断,彩票发行费占彩票总盈利高达15%,远远高于国际惯例的5%。对此,应破除彩票发行机构隶属政府部门的体制,让发行机构成为企业,考虑到彩票业是一个特殊的行业,具有赌博性与公益性双重属性,政府应对这些企业采取特许经营的方式,促进企业间的竞争,以降低彩票发行费用,提升彩票公益金的使用效率,让彩票公益金更好地服务于社会公益事业。

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