审计如何促进国家良治

为国家治理打造“免疫系统”

    走进北京的媒体采访室前，基恩·多达罗显得并不轻松。作为美国审计署的审计长，他很清楚，媒体不会放过他，美国联邦政府的债务问题极有可能被提问。

    果不其然，媒体都对他所领导的美国最高审计机关如何评判联邦政府的债务问题有着浓厚的兴趣。事实上，政府财政可持续性的话题，也是刚刚过去这周在北京举行的世界审计组织第21届大会上，来自160多个国家的最高审计机关领导者关注的焦点。

    “各国政治制度及审计体制虽不尽相同，但最高审计机关致力于加强公共财政和公共管理领域的问责制和透明度，促进监管机制的建立和完善，从而推动实现良好的国家治理的目标是相同的。”新任世界审计组织主席、中国国家审计署审计长刘家义代表世界审计组织发声。

    事实上，早在3年前，世界审计组织就已经把今年大会的主题定为审计如何促进国家良治以及如何维护财政资金的可持续性。

    这一议题的提出者，正是刘家义。对他来说，审计与国家良治并不是书本中的学术逻辑，而是他履职6年多来的实践与总结。

    在这场全球审计盛会开幕前，刘家义曾公开解释他对审计参与国家治理的看法。他说，通过审计能够对权力形成制约，可以对公共资金、国有资产的管理者等进行监督；对相关部门在履行权力过程中出现的不负责任、绩效不高等问题，以及经济社会运行中出现的风险进行及时揭露，维护经济安全，强化问责；对经济社会运行中一些利用公权谋取私利的行为以及一些重大违法案件线索进行揭露和查处。

    推进法治、维护民生、打击腐败、推动改革、促进发展，这些内容似乎构成了审计促进国家良治的关键词。梳理近年来中国审计署的诸多重大审计项目，审计参与国家治理的概念早已若隐若现。

    通过审计对权力进行制约，对腐败进行揭露

    2010年2月12日，审计署发布了一份关于京沪高铁建设跟踪审计的公告，指出这项工程资金使用中存在的多个问题。

    事实上，之后持续了3年的京沪高铁建设跟踪审计，逐步揭开了时任铁道部部长刘志军与高铁建设中间商丁书苗之间的利益黑幕。

    全长1318公里的京沪高铁是中国铁路快速客运网的骨干线路，初步设计概算2176亿元。为保障这条新中国历史上投资最大、标准最高的高速铁路的资金使用安全，从京沪高铁建设初期，审计署就全程介入，铁路边施工，审计边进行跟踪。

    京沪高铁建设了3年，审计就跟踪了3年。3年间，审计署平均每年投入100名审计人员，100多天现场审计时间，每年推出一份审计公告。

    跟踪审计中，一个浮出水面的事实是，一些由国有企业承建的项目，居然要给一个民营企业“好处费”，而且资金量巨大。更深入的调查把问题指向了刘志军。

    在一篇文章中，刘家义提到，通过审计对权力进行制约、对腐败进行揭露，在其他国家也有成功的案例：美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计，揭露了美国政府高官和企业相互勾结的真相；欧盟审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查；法国媒体高度关注法国审计法院披露的总统府开支合规性问题；而韩国监察院则始终高度关注高官的舞弊问题。

    在中国国务院的政府组成部门中，审计署是个年轻的部门，只有30年的历史。但有人评价说，这个年轻而且在国务院组成部门中排位靠后的部门，在制约权力的领域里发挥着不可小视的作用。

    据统计，30年间，全国审计机关共向纪检公安等部门移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万多件，铁道部何洪达案和刘志军案、民航系统李培英案、国家开发银行王益案、股市“名嘴”汪建中案等的查处，都与审计机关有着密切关系。

    赋予国家审计机关的不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权

    “为什么要到审计署工作？因为我们说的时候，别人都在听！审计署处于政府决策的震中！”这是美国审计署网站上招揽人才的宣传词，体现出美国审计署对自己建设性作用和地位的理解或期盼。

    而在中国，这样的逻辑也被认可。

    每年的6月底，按照惯例，国家审计署审计长都要代表国务院向全国人大常委会作审计工作报告。细心的观察者早就注意到，最近几年，审计报告不再罗列审计署查处的大案要案，而是用相当的篇幅揭示一些由于制度不完善产生的问题并提出审计建议。审计发现的一个个问题或案例，都在每次审计结果公告的附件中体现。

    对审计报告的变化，审计署也多次解释说，一方面，随着审计公告制度的完善，但凡不涉及国家机密的项目，审计署都会予以公告，所以不再需要向人大常委会作工作报告时一一罗列；另一方面，审计署更希望立法机关能关注到那些由于制度不完善的原因，导致的“屡审屡犯”问题，希望能够通过体制、机制和制度的完善，让这些问题不再出现。

    事实上，很多国家赋予国家审计机关的不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权。这种报告权，也就是国家审计机关针对审计发现的问题，有权而且必须提出改革和完善的审计建议。在刘家义看来，这一建设性作用的目标，就是推动国家各个领域的持续改革和发展，最终实现国家良治。

    刘家义说，国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，这是国家审计服务国家治理的重要途径。

    今年6月底，刘家义向全国人大常委会提交的审计报告，用了较多的笔墨陈述中国当前财政体制运行中存在的“政府间财权与事权不匹配”问题。

    这已经是审计署连续7年在审计报告中提及这个问题。这一次，为了更加清晰地直指问题核心，审计署调动700名审计人员，耗时4个月，追踪2012年中央财政转移支付给18个省的“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”的420亿元资金的使用情况。

    这也是多年来，审计署第一次就某一项财政转移支付资金从中央到地方流向的追踪。目的是为了更好地剖析出财政资金使用中，由于财权与事权不匹配导致资金使用效率不高的问题。

    结果令人震惊——截至2012年年底，420亿元中42%的资金还躺在账面上，而花出去的钱也有相当一部分没有发挥效益，此外还存在挤占挪用的问题。

    一个值得关注的背景是，中国进行分税制改革的近20年后，这项制度优势与弊端共显，在学者的观点中，财税体制改革应该成为当下中国改革的破题之处。而审计署连续7年对财税体制的研判则是最有价值的分析。

    审计机构拿出了自己的成人礼宣言

    在2012年8月之前，中国与社保相关的资金量究竟有多大，安全性如何，没有一个人能说清楚。

    2012年3～5月，中国审计署动用了4万人，对全国社保资金进行全面体检，那也是审计署自1983年成立以来最大规模的一次审计。

    2012年8月2日，审计署发布了长达100页、有11个附件的“全国社会保障资金审计结果”，对万亿元社保资金的使用情况给出评价：资金总体安全，管理仍需加强。特别是部分险种间缺乏有效衔接，社会保险资金多头管理等问题的解决必须提上议事日程。

    那次审计覆盖了31个省区市，5个计划单列市本级及所属市、县三级政府和新疆生产建设兵团管理的18项社会保障资金，以及人民银行、农业发展银行实施行业统筹管理的职工基本养老保险基金。

    实际上，民生领域的资金使用情况已经成为近年审计的重点。在刘家义看来，民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向。据统计，近5年来，中国涉及“三农”、教育、医疗、住房和社会保障等领域的民生审计项目，有11万个之多。

    其中一个较为经典的案例是，近几年来，在中国的农村，由于校车安全隐患导致的悲剧并不鲜见。一些教育领域的专家认为，是近年来农村的盲目并校撤点，导致很多农村学生上学的路程变得艰险，但这些大多只是估计，没有实证，真实的情况究竟是什么？

    2012年5～8月，审计署对1185个县2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了审计调查，重点调查了2.5万所学校、涉及在校学生1705.28万人。

    一份由数百个数据组成的详尽调查勾勒出撤点并校对农村教育的影响：布局调整带来部分农村地区学生上学路途变远，交通、寄宿等教育支出相应增加。

    审计走访的7.2万名乘车就学的走读生，年人均上学交通费支出839元，比布局调整前增加390元，其中交通费支出占其家庭年均收入10%以上的有1.25万人。受就学距离远和负担重影响，一些地区学生实际辍学人数上升幅度较大。

    据此，研究者指出，这样一份报告足以让政策的制定者重新反思。

    有专家指出，值得注意的是，审计署在关注民生领域资金使用情况的同时，也力促将能公开的信息都向民众公开。从2003年实行审计结果公告制度以来，中国审计机关共向社会发布审计结果公告2.4万篇。在依法公开审计结果的同时，还公开审计查出问题的整改情况和处理结果。

    从对权力的制约、到民生资金的关注，再到对制度漏洞提出建议，在刘家义看来，审计就是国家治理这个大系统中，一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。

    在刚刚落幕的世界审计组织第21届大会上，100多位来自各国最高审计机关的领导者用5天时间研讨审计如何推进国家良治，并形成大会唯一一份文件性成果：《北京宣言——最高审计机关促进良治》。

    在5天时间里，这些各国最高审计机关的头头脑脑进一步明晰了审计在国家治理中能发挥的作用：维护民主法治、预防打击腐败、提高政府效率、保障国家经济安全、促进改善民生、推动透明问责。

    这也是世界审计组织成立60年以来发布的第三份宣言。从数量上可以看出，这个组织对其发布的宣言秉持审慎的态度。前两份宣言分别是1971年的《利马宣言》和2007年的《墨西哥宣言》，它们所强调的是，国家审计机关如何进行独立审计，以及审计的原则。

    世界审计组织的领导层对媒体评论说，那两份宣言更像是审计机构的诞生宣言，告诉公众，审计能做什么。而以最高审计机关促进良治为核心的《北京宣言》，则更像是审计机构的成人礼宣言，告诉公众，审计可以成为国家治理的重要组成部分。