南京审计大学博士、教授时现:审计署审计结果报告与审计工作报告的特点与启示----读近年来的“两个报告”有感
【发布时间:2016年07月05日】
【来源:审计署办公厅】
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19948月,第八届人民代表大会常务委员会审议通过的《审计法》明确规定:“国务院和县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。19957月,国务院根据《审计法》制定和颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》规定:“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排,受国务院的委托,每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。从此,听取和审议国务院计划预算执行情况的报告和审计工作报告(即审计机关的“两个报告”)制度正式建立并实施。经过20多年的实践发展,“两个报告”的内涵日益丰富,外延不断拓展,特别是2003年实行审计结果公告制之后,“两个报告”的社会影响不断扩大,对国家经济社会发展的推动作用也不断彰显,成为国家治理中一项不可或缺的制度安排。

一、“两个报告”突出国家审计中心工作,彰显国家审计本质特征

国家审计的本质特征是什么?随着国家审计实践的快速发展,专家学者越来越关注这个问题。特别是经历了上个世纪末和本世纪初的“审计风暴”之后,这个问题已经引起了社会各界的关注。审计监督是宪法规定的一项重要监督制度,是党和国家监督体系的组成部分,是依法监督和制约权力的制度安排。监督,是国家审计的本质属性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督”等一并列入党和国家制度建设的监督体系,也印证了这一属性定位。基于这一认识,审计署制定了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针,根据党和国家在不同时期的工作重心,安排审计工作,落实审计任务。围绕国家审计不同时期的中心工作,“两个报告”从被审计业务活动分析入手,关注经济社会运行中共性问题、薄弱环节和潜在风险,关注政策层面、制度层面的深层次问题,并坚持预防和查处并重,着力推动反腐倡廉建设和体制制度创新,注重在更高层面发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

二、“两个报告”彰显宏观意识,突出服务于国家治理这一主导思想

国家审计的边界在哪里?近年来,国家审计实践快速发展,审计内容不断延伸,审计范围不断拓展,起步于以“查错纠弊”为主要目标的财政财务收支审计业务不断被刷新和突破,201410月,国务院下发了《关于加强审计工作的意见》(国发〔201448号,以下简称“意见”),意见指出,审计机关要对对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展。201212月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件(以下简称“框架意见”),框架意见要求:“到2020年,基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制,更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用”。上述文件的发布,反映了党和国家对我国国家审计的期望,也引发了学界、实务界对国家审计边界的再思考。国家审计是国家治理体系的构成部分,是国家治理的基石和重要保障,在正确理解国家审计的本质之后,还需要区分审计本质与审计功能的不同,本质是一个事务或一个物质长时期不容易发生改变的属性,但功能却可以随着时间的推移而发展和演变,近年来,审计署坚持在国家治理的层面上考虑和部署审计工作,审计功能不断提升,因此,审计业务范畴的拓展和审计内容的延伸也就成为一种必然,围绕国家治理的任务实施审计,符合国家审计本质要求,符合国际先进审计理念和实践标准,因此,“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险审计”、“国家重大政策执行与落实情况审计”等重大审计业务的而开展自然就成为国家审计之必然,在这样的背景下,2015628日,审计署第一次发布了“20155月稳增长促改革调结构惠民生政策措施贯彻落实跟踪审计结果”公告,从此,稳增长审计和国家重大政策落实情况跟踪审计结果报告成为近两年的国家审计结果公告的重点,国家审计的宏观性和治理功能凸显。

三、“两个报告”突出战略与绩效双导向,注重绩效审计和审计绩效

早期,国家审计机关在开展审计工作时,常常将关注的重点放在被审计业务本身的真实性与合规性方面,审计建议也大多以整改、处理处罚为主,强调审计发现问题的数量、严重程度和处理结果,关心被审计业务自身的直接价值;忽视审计业务背后的共性问题、制度层面的问题以及审计业务绩效问题。2002年,审计署下发了《审计署20032007年审计工作发展规划》,规划要求要积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益,随着效益审计的开展,以经济性、效率性、效果性为主导的绩效审计框架逐步建立,并在我国审计工作中大力推进,在此基础上,战略审计自然被纳入到国家审计范畴,战略和绩效双主导的管理审计业务蓬勃兴起。基于这一实践背景,审计署在对被审计业务和被审计单位开展绩效审计的同时,积极争做绩效管理的标杆,并从2011年起,每年发布《审计署绩效报告》,迄今为止,《审计署绩效报告》以连续发布了5年,这是“两个报告”的补充和完善,审计署从审计主体的视角向社会各界公布自身的绩效,接受全社会的监督和评价,充分显示了国家审计的自信、自省和自觉。

当前,国家进入“三期叠加”的“新常态”,新常态赋予国家审计新使命,国家审计未来发展也面临诸多新问题和新挑战,如何适应这一发展要求,需要国家审计机关不断创新审计技术方法和审计组织方式,也要不断丰富“两个报告”的内涵和外延,“两个报告”是国家审计的综合总结和审计思路的提炼,我们需要不断努力,提升审计胜任能力和管理水平,承担起国家经济社会发展赋予审计人的新使命。(作者信息:南京审计大学博士、教授 联系电话:13851753095 邮箱:13851753095@163.com)

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