春风又绿江南岸——浙江审计在转型中不断创新发展(07-7-30)
【发布时间:2007年07月30日】
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    中国审计报讯:浙江,这个历史悠久、人文荟萃之地,无论是在漫漫的历史长河中,还是在迈向现代化的今天,都在不断创造着属于自己的一个又一个辉煌。近年来,浙江更以经济的快速发展而令世人瞩目。从2004年GDP突破万亿元大关,到2006年人均GDP达到4000美元,浙江在短短的时间里,从一个资源小省,一跃成为国内生产总值居全国第4的经济大省,对于未来,浙江也显示出巨大的发展潜力。审计,在这一经济社会发展进程中,责无旁贷,要承担起法律赋予的监督职责。那么,在经济社会高速发展的今天,如何面对挑战、抓住机遇,真正有所作为?浙江审计人做出了自己的选择。
 
    将全部政府性资金纳入审计监督范围,把绩效审计作为审计工作的目标方向,以计算机审计为审计方法手段———三个突破口,构筑审计转型之路
 
    加快从传统审计向现代审计转型,是浙江审计审时度势,紧扣经济社会发展脉搏做出的选择。把全部政府性资金纳入审计监督范围,则是浙江审计向现代审计转型的一个重要突破口。“我们定位的全部政府性资金,就是各级政府利用公权力征集、管理、使用的所有资金。把全部政府性资金纳入审计监督范围,是落实科学发展观、构建和谐社、提升执政能力和建立公共财政体制基本框架的必然要求,也是审计转型工作中最基础、最关键的突破。”浙江省审计厅厅长谢力群在对记者谈到审计转型时,详细介绍了自己对未来浙江审计的构想。

    浙江对全部政府性资金的审计,适应了浙江经济社会快速发展的现实要求。从目前浙江省的情况看,政府性资金总量比较大,一般预算可用财力加基金预算仅仅占了其中的三分之一。“也就是说,在传统的预算审计方式下,我们只审计了全部政府性资金的三分之一,我认为这没有真正履行审计职责,也没有真正把握住审计的对象和审计的范围。实际上,对全部政府性资金的审计也是国际审计的通例,随着我国预算制度的改革、完善,预算执行审计必然涵盖全部政府性资金。”谢力群说。

    其实,早在2004年,浙江就开始进行财政审计一体化的实践。这一举措,实现了审计思路由主要关注财政预算内资金,向全方位关注政府性资金的转变———横向向政府各类基金、土地出让金、政府负债、国有资产扩展,纵向向专项资金使用绩效、政府举债建设项目、国有资产保值增值延伸,并且持续关注预算外可用财力使用管理中的突出问题。全部政府性资金审计带来的一个最根本的突破,在于审计对象的重塑。“从总体来说,我认为,审计对象不能仅仅理解为是我们原来所指的一个个的被审计单位,审计对象更关键、更重要的应该是资金,是政府运用公权力征集、管理、使用的所有资金,是这些资金的收入、支出、管理、使用情况和绩效”。谢力群指出。这里,“政府运用公权力征集、管理、使用的所有资金”,按照资金的来源种类分,包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入,不仅涵盖了纳入预算管理的一般预算资金和基金预算资金,而且涵盖了未纳入预算管理的资金———实施计划管理的预算外资金、专项使用的专项资金(基金)、政府性债务、视同政府性资金的税费减免、以及其他需要由政府承担最终支付责任的资金。“必须把政府全部的资金纳入到我们的监督范围,把各级政府的全部政府性资金的总量、规模、支出方向、支出重点摸清,再根据掌握的情况分析哪些地方、哪些方面存在的问题最突出,机制体制最不完善,然后,有重点地向党委政府提出意见建议,这才能够说我们履行了自己的职责,才能说是对老百姓负责,也才谈得上是现代审计。”谢力群对于将全部政府性资金审计作为审计转型的突破口的意义作了这样的概括。

    对全部政府性资金实施审计监督,明确了审计的对象范围。那么,现代审计又应该以什么作为自己的目标方向呢?浙江省在审计转型中把绩效审计作为第二个突破口,也作为未来审计工作的目标方向。“为什么一定要把绩效审计作为浙江省今后一个时期的一个工作重点?我觉得,从大背景来说,在国际上,审计部门本身是政府的问责部门。从国内来讲,也已经有了这方面的需求。温家宝总理提出,要建立以行政首长为主要对象的行政问责制,要对政府的专项资金进行绩效评价,绩效评估,这也是政府贯彻科学发展观、和谐社会理念的一种很具体的措施。从浙江省来说,经济社会发展达到了人均GDP4000美元这样一个阶段。那么,在经济社会发展到一定水平,生活水平提高了,民主法制意识提高了,人们可能更多地会关注政府的专项工作、专项资金的绩效。这是一个必然趋势。从审计机关来讲,如果仅仅在财务收支审计上做文章,也就是在真实性合法性上面做文章,我认为,审计的地位是要弱化的。因为,只有绩效审计才能够更好地行使我们审计的职责。也就是说,要能够发现机制体制方面的一些问题,然后提出意见和建议,从机制体制上来规范完善政府的财经管理行为。如果仅仅是以真实性合法性为主体的审计工作,那么,解决的仅仅是一个单位,一个点上的事情,而通过绩效审计,我们所解决的是面上的事情,也就是真正解决年年审年年犯问题。”谢力群厅长向记者阐述了对绩效审计的认识以及为什么要选择绩效作为审计工作的发展方向。他强调,重要的是要树立绩效审计的理念,审计人员拿到一个项目要学会用绩效审计的理念去分析。

    看一个项目是不是达到了绩效审计的要求,要看这个项目是不是突破了传统财务收支审计的局限性,是不是抓住了突出问题,是不是做到了面向成果使用者,是不是发挥了为宏观管理服务的作用。如今,这已成为浙江审计人心中的标杆。抱着这样的信念,从转变观念,提高认识开始,从选择一些可行、有价值,并且依靠现有条件能够完成的项目做起,浙江探索绩效审计的力度在不断加大。
 
    现代审计需要有与之相应的技术方法手段。计算机审计无疑是迈向现代审计的必然选择。浙江省将其作为审计转型的第三个突破口。谢力群厅长在谈到现代审计技术方法时说:“审计方式的创新,是个大的创新。计算机审计是社会经济发展‘倒逼’的结果。它给我们审计机关带来的是理念、技术方法、工作方式上的重大变革,这种变革确实是一种革命性的。我们在信息化的条件下,可以解决我们过去以账册审计为基础的审计方式不能解决的很多问题,这是一种非常大的变革。”信息技术的快速发展“倒逼”着计算机审计发展推进,计算机审计又“倒逼”审计机关对审计工作理念、思维模式、法规体系、工作方式、组织结构等进行调整。浙江的审计信息化就是这样被“逼”出来的。“搞计算机审计难度确实很大。因为,我们不是用一套软件就能解决所有问题,审计对象计算机系统有多少套软件,我们都需要对它进行分析处理。在这种情况下,我们就要调动大家的积极性,在实践中开发一些小软件小工具小模块,逐步建立适应于审计发展的计算机审计系统或软件系统。在这方面还有大量的工作要做。”在对发展中的困难有着清醒认识的同时,谢力群对计算机审计的未来充满信心。
 
    2006年,浙江省各级审计机关共完成绩效审计项目1801个,占全部审计项目的36%,省厅本级的12个企业审计项目全部实现了计算机审计,在市县长经济责任审计中开展了全部政府性资金审计试点———审计转型,在探索与实践中不断推进
 
    “实际效果处于比较领先的地位,是先进的地区、先进的做法、先进的成果和先进的经验”,2006年10月,在浙江召开的全国市县长经济责任审计座谈会上,审计署总审计师孙宝厚用了四个“先进”,来评价浙江以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计新模式。

    嘉兴平湖市长经济责任审计,是浙江以全部政府性资金为主线开展市县长经济责任审计新模式的破题之旅。这次审计,在全面掌握该市全部政府性资金总量的基础上,对资金使用情况予以分析。一方面,从支出结构分析,看政府的行政理念,看落实科学发展观、构建和谐社会的要求是否贯穿于政府工作之中。另一方面,从支出重点分析,看公共行政管理、公共财政体制建立是否到位,看政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的状况。对于政府负债,不仅关注负债总量,而且关注新增负债、偿还负债以及有无借新还旧等情况。

    此次试点建立起的“五审五评”绩效评价体系框架,是新模式最大的突破,为市县长经济责任审计审什么、评什么以及如何评提供了更加完善的解决方案。这“五审五评”的内容包括:围绕全部政府性资金,通过审计支出结构,评价市县长落实科学发展观、构建和谐社会各项政策执行情况;通过审计支出方向,评价市县长推进政府职能转变、建设公共财政情况;通过审计支出绩效,评价市县长决策科学性、决策绩效和廉洁自律情况;通过审计制度建立执行情况,评价市县长依法行政、贯彻执行上级方针政策情况和科学管理情况;通过审计收支结果,评价市县长的政绩和取得政绩所付出的代价、发展的协调性和可持续性。

    在平湖试点的基础上,该省又结合全省12个市县长经济责任审计,对这12个地方的全部政府性资金进行了调查摸底。12个市县政府在2003至2005年,每年一般预算资金加基金预算资金占当年全部政府性资金的比例均在三分之一以内。从审计及调查情况看,地方政府对本级全部政府性资金的总量规模以及收支管用状况还不能完整掌握,资金管理制度、运行和监督机制也不尽完善,特别是在其他政府财力管理中存在着较为突出的问题,这些问题,又集中在非税收入增长、土地出让金征收管理、政府负债管理和偿还、资金管理制度政策、政府投资项目决策管理以及环境保护、生态建设的投入等方面。

    从2004年开始探索财政审计一体化到现在,浙江不仅实现了审计工作理念的重大转变,系统地提出了全部政府性资金审计的工作思路,而且一步一步把全部政府性资金审计变成了现实。

    从财务收支审计到绩效审计,是浙江审计走向现代审计的一次大跨越。

    景区免费开放意义何在?住宅小区物业费管理如何?部门职责履行情况怎么样?企业改制剩余资产怎样盘活?政府出台的优惠政策取得了什么样的效果?……围绕这些问题进行的审计和审计调查,在浙江探索绩效审计的历程上,勾画出一道道亮丽的风景。

    近年来,浙江每年完成的审计项目中,单纯财务收支审计项目的比例在逐年缩小,绩效审计项目所占的比重越来越大。2006年,浙江各级审计机关共完成绩效审计项目1801个,占全部审计项目的比例达到了36%。

    着眼于把老百姓的钱管好用好,从一开始,浙江就把政府投资项目、政府性专项资金作为了探索绩效审计的重点突破口。

    从2003年至今,浙江每年都要选定近百个政府投资项目,组织全省审计机关开展绩效同步审计,形成综合报告报省政府。这样做,既发挥了审计参谋作用,又起到了实战练兵绩效审计的效果。最近三年浙江仅投资审计一块,就直接为政府核减了近70亿元的建设资金。

    在对各类政府性专项资金的监督中,绩效是浙江离不开的主题。近年来,他们尤其加大了对事关群众利益的专项资金管理使用情况的监督力度,审计和审计调查范围广泛覆盖社会保障、扶贫救灾、土地出让、医疗卫生、基础教育、新农村建设等领域。2005年,浙江省审计厅组织全省审计机关,对下岗失业人员就业再就业服务企业税收优惠政策执行情况,进行了同步专项审计调查,检查和评价了该项政策实施的经济性、效率性、效果性和执行过程中的合规性。这次审计取得的成果引起了高层领导的重视,国务院下发的《关于进一步做好就业及再就业工作的通知》,多处采纳了审计建议。类似这样的政策执行绩效审计,已经成为浙江绩效审计项目选择时关注的重点。

    在绩效审计项目目标的确定上,突出重点是浙江审计机关遵循的根本原则。这一思路也体现在了审计成果的提炼上,即,敢于“扔掉”一些非重点的问题,把重点问题突出出来。万里清水河道项目就是一个典型。2006年,浙江组织开展了万里清水河道建设资金专项审计调查,审计抓住“清水”这一关键展开调查,集中反映了影响“清水”目标实现的重要问题。虽然该项目的综合报告仅列有四个问题,但主题十分突出。报告提交省政府后,浙江省省长吕祖善做了重要批示,要求在未落实有效措施前,暂停使用万里清水河道专项资金。该项目还得到了李金华审计长的高度评价,被誉为“典型的绩效审计项目”。

    身在外地的审计人员登陆互联网,在移动办公系统的支持下,将审计现场数据包上传回厅机关,实现OA与AO信息的实时交互。这是浙江计算机审计的一个场景。如今,这样的场景在审计现场已是司空见惯。从2002年立项并组织“金审一期”规划建设到现在,浙江的计算机审计在“倒逼”中起步,在应用中发展,在创新中提高,审计信息化之路越走越宽。目前,浙江一线审计人员全部用上了现场审计实施系统(AO),并根据需要配备了各类审计软件。在审计管理系统(OA)的部署上,OA“1拖N”地方版部署覆盖面达到了63%。

     实现审计业务信息化、审计管理信息化和审计政务电子化,关键要看计算机技术在审计工作中的应用。在具备了一定的基础条件后,浙江将审计信息化建设的战略重点转移到了应用上。他们从克服对纸质账本的依赖性,每年落实一批计算机审计项目入手,强力推进计算机技术在审计实践中的应用,要求审计人员将审计视野从账目转向数据,从以审计财务数据为主向以财务数据与业务数据关联审计转变;不仅要对计算机管理的数据进行审计,而且要对管理数据的计算机信息系统进行审计;不仅要熟练运用OA和AO两大系统,而且要实现OA和AO的融合。

    在某市中级人民法院财政收支审计中,审计人员运用AO中的项目管理、采集转换、审计分析、审计抽样等功能模块,在不到一周的时间里,审核了法院三年间近万件案件和近3亿元的诉讼费、执行案款,并揭示其中存在的问题。类似的例子在浙江还有不少。2006年,浙江省厅本级的12个企业审计项目全部实现了计算机审计。审计人员针对企业审计项目资金流量大的特点,建立了以银行存款资金流向分析为主线的大额资金追踪审计模型;针对企业审计项目固定资产金额大、比重高的特点,编写了固定资产折旧审核模块;针对企业产权组成复杂、长期投资、往来款重要性比较高的特点,编写了长期投资审计模块、往来科目审计模块。计算机审计模块在审计实践中发挥了重要作用,极大地提高了审计效率。

    构建以全部政府性资金为主线的审计工作机制、具有浙江特色的绩效审计工作机制、适应信息化要求的计算机审计工作机制、适应现代审计要求的审计管理机制、适应审计转型要求的审计队伍培养机制———将审计转型的理念、思路、方法,转化为可供遵循的制度规范,为未来审计的发展奠定基础 
 
    经济实力不断增加,人民生活水平不断改善。与此同时,政府的行政管理体制改革步伐进一步加快,群众民主法制意识也在不断加强,社会公众对于政府工作怎么能够更加透明,更有效率,有着非常强烈的需求。在这种大背景下,要通过审计促进科学发展观、和谐社会理念的落实,促进政府执政能力的提升,通过审计推动政府行政管理体制和公众财政体制的建立,由传统审计向现代审计转型就成为一种必然选择。那么,审计转型有没有一个既定的时间表?在什么情况下,可以说完成了审计转型?“审计转型、现代审计,它也是在随着社会经济的发展在不断变化的,只要我们的审计思维方式、审计工作理念,是符合现阶段党委政府的管理需求的,是符合现阶段老百姓的需求的,我认为就是现代审计。因为,我们所处的就是现代,对于未来,是要跟进的。向现代审计转型就是在不断的调整中,使审计工作符合社会发展的需要,符合现阶段的需求。所以说,审计转型是没有止境的。最基本的一条就是符合社会经济发展的阶段性需求,符合党委政府和老百姓的需求。”谢力群厅长的一番话,解答了记者的问题,更为未来浙江的审计工作,描绘了一个宽广的发展空间。面向未来,浙江审计人有着既脚踏实地又充满创造性的规划。

    跨入“十一五”,浙江进入了全面建设小康社会的攻坚阶段,提前基本实现现代化的步伐进一步加快。围绕服务改革发展大局,浙江审计工作在向现代审计转型的过程中,进行着一轮又一轮的探索实践,着力构建适应现代审计要求的工作机制,把向现代审计转型的理念、思路、方法,以制度形式固定下来,不断提升服务中心、服务大局的能力和水平。

     ——着力构建以全部政府性资金为主线的审计工作机制。2007年,浙江把摸清县以上各级政府全部政府性资金家底作为全省审计机关的主要任务,在财政同级审、上审下以及市县长经济责任审计中,安排对全部政府性资金收入和支出总量、管理状况、支出结构和重点的审计,总体了解全省县以上政府的财力结构、负债规模、主要专项资金的规模和管理状况。通过审计,分析全部政府性资金的主要支出方向,从资金投向上看地方政府的行政理念,从支出重点上看公共行政管理体制、公共财政体制的建立和政府职能的转换程度,检查评估全部政府性资金中重点专项资金的收支管用状况,逐步建立重点专项资金绩效评价体系。今后一个时期,该省审计机关还将在摸清全部政府性资金底数的基础上,建立起必要的数据库和一整套运行的工作机制。

    ——着力构建具有浙江特色的绩效审计工作机制。“问责”与“问效”是现代审计的发展趋势。按照这一趋势,审计要实现查出问题、揭露问题、促进整改的审计价值,推进改革深化、促进行政管理体制和财政管理体制建设,就必须加强对全部政府性资金的绩效审计。全部政府性资金绩效审计的提出,进一步提升了浙江绩效审计的内涵。从全部政府性资金的征收、管理、使用,从总体上看行政理念和贯彻落实中央决策的自觉性和有效性,看政府财力的支出方向和效果,其实是一种“宏观的最大的绩效审计”。

    今后一个时期,浙江审计还将以促进资源节约和减少损失浪费、促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策的有效性为目标;以转变思维习惯、选准项目、明确目标、把握重点、整合要素和有限评价为基础;以纳入一般预算管理中的专项资金和未纳入预算管理的其他政府性资金中的突出问题为重点;以审计评价政府管理绩效、投资绩效、专项资金使用绩效、经济责任及绩效、基金管理安全有效、政策执行绩效等为主要内容,进一步加强对绩效审计的探索。

    ——着力构建适应信息化要求的计算机审计工作机制。2007年,浙江提出“要在计算机审计上创新并有新的突破”。在审计信息化平台建设上,要完成全省审计机关审计管理系统的部署工作,继续推进全省审计专网建设工作,争取到2007年年底,所有县级审计机关全部接入全省审计专网,并实现与审计署国家审计专网的互联,实现审计专网四级互联互通,建成一体化的审计管理平台。同时,围绕推动计算机技术与审计业务的深层次融合,使计算机审计与审计业务的发展和管理需求相适应,实现对审计项目的全过程信息化管理,探索开展远程审计、联网审计,逐步建立“预算跟踪+联网核查”的审计模式,加强小软件、小工具、小模块的开发和应用,逐步建立专家经验库。他们提出,要在审计实践中,新形成一批优秀计算机审计项目,新形成一批功能更强的三小软件,新形成一批运用新版AO的应用实例,新形成一批可推广性更强的专家经验,新形成一批AO-OA交互的成功案例,新培养选拔一批计算机审计高端人才,在联网审计、信息系统审计和专业审计领域新开展一批试点项目,树立一批审计信息化建设的先进榜样。

    ——着力构建适应现代审计要求的审计管理机制。该省提出,要充分整合国家审计、内部审计和社会审计资源,实现审计工作的集约化管理;切实加强和改进计划管理,以需求为导向,使计划安排体现审计转型的要求,体现审计的思路和重点,加强对全省同步项目计划的统筹管理;强化质量控制体系建设,研究在计算机审计环境下质量控制的操作规程与措施;加强审计现场管理,优化审计流程,提高审计工作效率,同时,强化成果运用,做好审计成果提炼、分析、整合工作,及时提供有数据证明、情况分析和对策建议的成果报告,并加强督查,促进整改和规范。

    ——着力构建适应审计转型要求的审计队伍培养机制。人是事业发展的根本和关键。为此,浙江提出,以能力建设为核心,创建学习型机关、建设创新型组织、培养高素质干部,努力做到“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”,以适应审计转型的需要。通过适度交流、把好进人关、充实年轻技术骨干等方式,调整队伍的年龄结构;通过加强宏观经济管理、法律法规、计算机审计技术以及与审计工作相关知识的学习和培训,调整审计人员的知识结构,培养通晓计算机技术和审计业务的复合型人才,形成技术创新团队;通过创新培训内容,改进培训方式,探索网络教育和案例教育,增强培训的实用性和有效性,完善适应审计转型需要的干部教育培训体系。这一系列新举措,将使浙江审计人以崭新的面貌、更强的信心去迎接未来的挑战。(许亦闻 施松青 周孝宜 李天明)

 
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