新农村建设的“守护神”——对江苏武进“村官”审计的调查报告
【发布时间:2008年05月07日】
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[按]从2005年开始,有着“中国最富十强县”美誉的江苏省常州市武进区开展了名为“勤廉为百姓,清风暖万家”的主题活动,其中一项重要内容就是,对全区村支部书记进行届中经济责任审计。3年过去了,武进区作为苏南地区最早全面推行村官经济责任审计的地区,逐步形成了在当地较有影响的“武进模式”,为在经济发达地区新农村建设中开展村官经济责任审计提供了有益的经验。

新农村建设的“守护神”——对江苏武进“村官”审计的调查报告




3月中旬,常州市武进区农村的“海选”前夕,有关村干部的经济责任审计情况统一在各村的村务公开栏里公布。这是我们在该区湖塘镇三勤村见到的一幕。




到2007年底,3年来,常州市武进区共对全部406名村书记进行了任期三年的届中经济责任审计,共查出损失浪费金额360.12万元,违规行为金额2006万元,促进增收节支1501.11万元,提出审计建议1179条,实际意见采纳1095条。

“百闻不如一见,还是去附近的乡镇看看吧!”3月7日,武进区审计局主管内审的副局长夏燕在诠释这一堆庞大数字前,为我们联系上了湖塘镇的有关领导,并随机点了两位在家的村支书到镇政府会议室。

湖塘镇是武进区政府驻地,也是武进的经济、政治和文化中心,全镇面积84平方公里,共有37个行政村和22个社区居委会,总人口近30万人,其中常驻人口12.5万人,是有名的“中国织造名镇”、“中国乡镇之星”、江苏省“百强乡镇”。2007年全镇实现国内生产总值74.3亿元,农民人均纯收入10790元,工业经济已连续两年实现“产销双超两百亿”。

开展届中审计以来,信访举报件数量急剧下降


“我来之前,镇上每年针对村干部的信访举报不下20件,自从开展届中审计以来,信访举报件急剧下降,2007年只有3起,且都是反映村民小组组长的,没有一例是村干部的。我分管的纪检监察也因此成了省里的先进。”曾任区监察局副局长,现任镇纪委书记时建中谈到这个话题显得非常自豪,“可以说经济责任审计的影响是长远的,也是我们要长期保持的。”挖掘其中的原因,他历数了推行届中审计以来的一系列变化。

率先实行村级车改是镇党委依据审计结论砍出的“第一斧”。上世纪九十年代以来,湖塘镇经济高速发展,村级年收入少则几百万,多的上千万。出于拓展工业生产项目的需要,几乎所有村都购买了公车,有的甚至村书记、村主任一人一部专车。“村级积累增加了,车子就该越来越多吗?”这成了2005年湖塘镇党委重点讨论的问题。再算算经济帐,一辆车一年基本开销3万元,司机工资2万元,还经常有各种各样来历不明的维修费、汽油票等,平均一年打在车上的开支有七八万元。四五十辆村务用车得耗去多少百姓钱财!随着第一年届中审计报告的出台,镇党委果断决策:村里可以有用车开支,但必须像机关一样实行车改。

就这样,从2006年开始,湖塘镇成了全国较早开展村级车改的乡镇。根据规定,各村原有的公车全部拍卖,市内交通费用一律不予报销,村干部享受的车贴标准为:书记800元,主任600元,会计500元。一年下来,车辆开支就下降了七成。这个变化,全镇的老百姓都是看得到的。

接下来,招待费又开始封顶了。审计发现,各村每年的烟酒吃喝差不多都是按照最高标准开支的。按平均每村每年250万元的收入,按照区委农工部以前划定的标准,村级招待费提取的比例是10%,实际情形是,各村平均25万元基本都用完,而且呈逐年增长趋势。许多村摆出的理由是“经济不断发展,活动越来越多,再说物价、消费本来也越来越高嘛!”

然而,严格的审计推翻了这一说法,审计表明,2005年以前村级财务的不合规凭证普遍存在,不合法的凭证占到50%以上,其中大量的招待费开支存在问题。“村里的收入应该增长,但招待费不但不能涨,还要降下来!”镇政府经过慎重研究,决定对全镇各村招待费实行“封顶政策”——提取比例由10%降为4%,即使收入超过1000万的村,也只能限死在40万以内。如有超出,扣发村干部的工资奖金予以补回,扣发比例是村书记50%,村主任、村会计各25%。2007年审计后发现有两个村超支了,镇上按规定扣发了村干部几千元奖金。在村务公开栏公布后,群众无不拍手称快。2006年招待费为15万元,2007年只有10.5万元。

基建工程的审计也是其中重要的一块。湖塘的新农村建设更多地体现在小城镇化的日新月异,每年都有大批新开工项目,公用事业投入增长比例超过二成,2007年达到9000万元。但过去的招投标很不规范,工程款不开票率达到80%。2005年,常州市审计局与市监察局、建设局联合下发了《关于村镇(街道)公有资金投资工程建设管理的若干规定(试行)》,要求超过50万元以上的工程项目必须全部纳入招投标管理。而湖塘镇再次自降标准,将招投标起点额调至10万元,且规定没有审计所的报告和签字,一律不得结算付款。“我们是城关镇,很多工程是区里的重点工程,时间要求比较紧,如果不加强监督,就容易出问题。”镇审计所所长谢一茹表示,即使是领导签批的特事特办项目,审计也没有被免除。通过审计整改,工程款不开票现象已经绝迹。3年审计,全镇基建工程核减金额高达6000万元。

包括公车和招待费在内,2006年以来,该镇依据审计结论,先后就规范通讯费、村级工程管理、拆迁安置补偿和村级财务管理等出台了6个文件。近期,针对性更强的《村级工程管理办法》也将出台。由审计牵头,镇经管、财政等部门共同协作,财经监督之网越织越密。

“信访举报的急剧下降说明老百姓的疑虑打消了,干群之间的关系进一步融洽了。这样,下一步的工作就好做了,经济发展的后劲也会更加强劲!”时建中肯定地说。

“不理解是暂时的,好处是长远的!”



我们采访的两位“村官”是湖塘镇三勤村支部书记王国锋和淹城村支部书记曹建浩。他们都是第一批接受审计的对象。

“开始我就以为是来找问题的,我干得好好的,组织上派人来调查,是不是怀疑我有什么问题?”谈及自己的感受,王国锋直言不讳,他没想到审计的结果竟是对他的充分肯定。他十分形象地总结了自己身上的“三股力”——一是动力,村里的事情很多,审计帮助查找问题,就是帮助规范管理,“问题早解决,书记个人也就说得清了,所以这是对我个人的关心与负责,我们热烈欢迎!”二是压力,“当书记的做不做事,做什么事,虽然有村务公开,但群众了解的并不多仔细,现在届中审计就能够全面反映,所以做事时必须很谨慎。”三是管理执政能力得到提高,届中审计推动了大家相互间的交流、促进和提高,村书记们开会时经常在一起谈什么问题容易犯,又如何克服,如何进一步加强管理,工作中的失误不断减少。

曹建浩也表示,经过这一轮的审计,村里的财务管理方式发生了很大的变化,完全实现了“村帐镇管,组帐村管”。淹城村是著名的“春秋淹城”景点所在地,服务业很发达,农民工很多,但哪怕是100元的现金支取,都必须要经办人、证明人和村负责人签字;支票支取1万元以上,必须要村“两委”班子集体商量;10万元以上的建设项目,则委托镇政府操办。“这样也好,对村干部来说,都有了个可操作的标准,就形成了习惯,看起来比较忙,但事情反而好办多了。”

将届中审计与村务公开有机结合,架通了群众与干部联系的桥梁。有届中审计的详细报告,村民们纷纷感叹“村务公开栏”比以前有看头了,对村干部的信任度也提高了。而村干部,也逐渐养成了自觉接受群众监督的习惯。就算自己个人没有问题,但看到那些被审计出的长期挂帐的往来款,个个也会坐不住的。一位村民表示:“过去我们只知道财政所,现在我们也知道审计所是干什么的。”时建中称此为“新农村里的新气象”。

“适合自己的就是最好的模式”


据武进区审计局局长史伟刚介绍,武进开展村官经济责任审计并没有现成的模式可供借鉴,完全是根据自身的实际情况,不断地探索和调整。早在1995年,潘家镇就开展了村干部经济责任审计试点,1998年印发了《武进市内部审计工作规范(试行)》和《内部审计工作指导意见》。2005年,这项工作由区农工办组织,审计局配合,开始全面展开。主要依靠各镇经管办对原23个镇145位村书记进行届中审计,但由于村账镇代理,经管办人员“既当运动员,又当裁判员”,缺乏审计严肃性,从第二年开始,改由区审计局组织,农工办配合,主要依靠镇审计所人员,完成了原23个镇共261位村书记的届中审计。事前,区审计局派专人深入3个镇进行了认真的调查,制订了周密的审计工作方案,并多次召集各镇审计所所长以及镇审计人员进行业务培训,特别强调了各审计阶段的范围重点和程序要求。

他对当年的工作部署记忆犹新:“对村官审计的初衷也并不是为了要处理什么人,而是重在规范,摸清楚一个个村的家底,在制度的约束下,把它交给群众信赖的当家人。”他说,由于问题发现的早,解决得及时,只有部分乡镇查出了经济违法案件,说明届中审计立足预防的目标实现得好。“我们审计的目的就是为了使经济发展的水平越来越高,经济犯罪的空间越来越小。”

近两年,区纪委、审计局、农工办还专门抽调人员直接抽查个别村,看审计质量及深度如何;抽查审计档案,看取证是否规范有效;查整改落实情况,看措施是否落实到位,制度是否跟上。抽查发现,相当一部分镇对票据的销号,只是形式上的手续,没有与实际入账的票据进行核对,容易发生收入不入账、贪污等行为,立即以“审计要情”形式汇报区、镇有关领导,剖析原因,堵塞漏洞。

区审计局着眼长效管理,促成出台和完善了多项规章制度。第一轮审计结束之前,2007年8月,由区审计局起草,正式出台了《武进区村干部任期和离任经济责任审计实施办法》。确立了“三年轮审计一遍”和“届中必审、离任必审和有反映必审,未经审计不得解除村干部任期经济责任。”的原则,明确规定了村干部经济责任审计的内容和审计重点,并开始尝试“镇、村集体(或集体控股)企业的经理、厂长的任期和离任经济责任审计。”

结束调查时,时建中告诉我们,3月初,镇审计所就要对各村年终分配情况进行专项审计调查。另外,2008年是村级班子换届之年,他们要赶在3月中旬农村“海选”就前有关村干部的经济责任审计情况形成结论,在各村的村务公开栏里公布。本文成稿之际,我们又专门赶到三勤村,果然见到了这一幕。

我们从常州市审计局了解到,2007年,武进的经验已在常州市全市推广,江苏省审计厅也派专人前来调研并报送国家审计署。截止2007年底,常州市所属的武进区、金坛市、钟楼区和天宁区所属镇均开展了村干部经济责任审计,全市共对673名村干部实行了经济责任审计。据不完全统计,通过审计有6名村干部受到降职和行政处分,3人被移送司法机关查处。(吕全斌   曾亚波)







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