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中国青年报:大项目审计将更关注巨额投资值不值 600亿元能否医治7000病险水库
中国青年报记者:刘世昕
 
【时间:2009年03月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】


    今年6月,审计署向全国人大常委会提交的审计报告中,可能会有这样一部分内容:过去10年间,我国投资600多亿元对7000多座病险水库进行除险加固,这些钱究竟花得怎么样?维修资金有没有被挤占挪用?维修项目是否存在豆腐渣工程?地方有没有借机套取国家投入? 

    为了回答这些问题,由审计署18个特派办调派的210名审计人员目前正在18个水库分布较多的省份进行审计,400多座维修后的水库面临抽查“体检”。

    审计署固定资产投资审计司司长潘晓军介绍,与以往不同,此次审计人员不仅要翻账本,还聘请了近300名水利建设方面的专家帮助在水库现场核查工程质量。

    据悉,这也是审计署对建设项目审计多年来,第一次大规模地从传统的账本审计、资料审计延伸到了工程实体质量审计。

    病险水库除险加固工程审计,其实是温家宝总理在2008年初点的题,与审计署以往工程投资审计动辄过百亿元的项目相比,每个水库几百万元的维修费用只能算小儿科。可是因为一旦水库出现溃坝倒堤就危及下游老百姓的安全,所以审计署专门为病险水库审计设计了“费时耗力”的“现场实体审计”的环节,确保水库没有豆腐渣工程。

    瞒天过海的伎俩被戳穿

    福建省泉州市永春县五一水库的负责人压根儿想不到,2007年就已经完工的维修工程中隐藏的猫儿腻还是被审计人员发现了。

    五一水库是1974年修建的一座集灌溉、防洪、发电功能为一体的水库,由于年久失修,坝的主体已经有了裂缝,开始渗漏,还多次出现滑坡。2006年,五一水库进入维修名单,维修资金由两部分组成,中央出资367万元,地方省、市、县配套500多万元。

    通常,出现渗漏的水库的除险加固方案就是对出现渗漏的主坝和副坝进行灌浆。负责福建省水库维修审计的审计署深圳特派办固定资产投资处处长郝士坤介绍说,对这类水库的实体审计,主要是核查该灌浆的地方是否都灌了,灌浆的水泥标号是不是达到了设计标准,甚至要挖开看看灌浆的密度够不够。比如,设计要求每隔25厘米要打一个孔灌浆,审计时就要测量每两个孔之间的距离够不够25厘米。

    今年初,审计组进驻五一水库。水库方面提供了满满几箱资料,有账本,也有工程图纸,还有施工、监理的原始记录。审计组的5位成员足足看了一个星期,表面上一切似乎都很完美,可一份资料里的一句话引起审计组成员的注意。

    审计人员康伟介绍,设计报告中有一项变更,提到由于副坝的地基较好,灌浆是灌不进去的,不需要灌浆也能保证水库安全。但在对照相应的财务、施工、监理报告后却发现,有一整套完整的资料能证明副坝是经过灌浆维修的,甚至还有水库方支付给施工方70多万元的资金凭证。

    钱有没有花在副坝上?康伟说,带着这个疑问,他们要求水库方面在副坝上钻开一个孔,如果灌浆了,灌在哪,审计人员必须要找到灌浆的痕迹。

    今年春节前的一个雨天,水库方面承认,审计人员看了一周的原始资料都是编造的,副坝确实没有维修。他们以为一套假资料可以瞒天过海,没想到审计人员非要掘地三尺看个究竟。

    真实的情况是,按照水库除险加固的政策,除了中央划拨的资金外,省、市和县还要配套一部分资金。但由于县里拿不出配套资金,就想出了一个办法:以维修副坝的名义把中央资金支付给施工方,在施工方那里转个圈又回到水利局。这部分钱再从地方水利部门出来时,就成了县里该拿的配套资金。为了掩盖这个路线,各单位又设计了自以为天衣无缝的系列假账。

    审计署固定资产投资司司长潘晓军介绍说,此次水库的审计预计将在4月份结束,从初步情况看,确实有少数已完成除险加固的水库因施工质量等原因仍存在安全隐患,相关地方政府和水利部门已经开始整改。

    买车的钱能否捆绑到维修概算中

    审计署固定资产投资审计司杨献龙副处长告诉记者,以往的固定资产投资审计,大多按照规划和财政部门已经批复的项目概算进行。但这次,还要看看有没有地方编制高概算,套取国家资金用于地方其他建设。

    为什么要把审计延伸到概算领域?审计署固定资产投资司司长潘晓军解释说,不管是已经安排的600多亿元除险加固资金,还是未来政府新增4万亿元投资,中央投资都只能起示范效应。可如果有水库通过虚增工程量、调高单价、虚列项目等方式做大主体工程概算,以此多争取中央投资,少投入地方配套资金,其实就抵消了中央投资示范、带动各个渠道投资的作用,而中央的投资应该用在刀刃上。审计署把调查延伸至概算,就是希望归纳出虚列概算的共性问题,提供给有关部门做未来规范批准预算的依据。

    参加福建水库审计的审计署深圳特派办固定资产投资处处长郝士坤介绍说,他们已经发现了一些虚报概算的共性手段。

    在对水库概算的审计中发现,有的水库在申报概算时居然把跟工程相关的买车费用也算进去,还有的把水库周边的通讯、道路等基础设施建设捆绑在水库维修概算中。最极端的现象是,整个水库直接用于除险加固的资金只占概算资金的50%,另外一半资金都花在了各类和水库沾边儿的项目上。

    要向中央报告还有100多座病险水库没上维修名单

    潘晓军说,审计水库的方案设计之初,他希望能通过审计回答一个问题:还有没有该除险加固的病险水库被落下,没有列入维修规划的,反过来有没有健康水库被纳入规划的。这个看似和账本不太相关的问题,实际上涉及一个更深层次的话题,就是投资的决策、设计本身是否合理。

    潘晓军说,他们已经发现还有100多个水库需要紧急修缮,但未纳入规划范围内,会向中央报告这个问题。

    还有一个典型例子发生在江苏。杨献龙介绍说,大坝安全鉴定是水库“病情”的“诊断书”,是判断水库是不是病险水库的依据,也是除险加固工程立项的依据。但对江苏几座水库的审计却发现,一些大坝安全鉴定报告中,由于错误应用设计规范,导致水库坝高设计不足,如果按这个有问题的设计进行维修,虽然钱花了,但是大水来的时候,仍然不能达到设计防洪能力。坝高设计的问题本质上已经超越了传统审计查账的范围,甚至不再是对建设项目的审计,因为安全鉴定时“项目”尚未批准,但却关乎整个工程未来效益。杨献龙认为,只有延伸到决策和设计层面的审计才能更好地说清楚钱花得值不值。

    审计理念转折:更关注钱花得值不值

    在审计署固定资产投资审计司挂号的项目,哪一个资金都在百亿元以上——国家大剧院、鸟巢、西气东输,还有正在建设的向家坝、溪洛渡水电站,京沪高铁,此外还有一些专项审计,比如近年来开展的退牧还草、县乡公路、收费公路的审计调查。

    潘晓军介绍说,由于这些项目投资巨大,而且相当一部分与民生相关,最近几年,审计署在审计这些项目时,不仅要看有没有违法使用资金的情况,更要看这些钱花得值不值,老百姓期待解决的问题解决了没有,这些项目有没有副作用。比如,一些水电项目的集中建设会不会带来新的环境隐患。

    另外,固定资产投资审计还要通过绩效评估回答两个问题,第一,这个项目投错了没有,该不该建;第二,如果该建,有没有建好。事实上,此次对600多亿元水库除险加固的审计,也更关注钱花得值不值这个问题。

    潘晓军还有另外一个逻辑,希望通过审计发现政策和制度方面存在的问题。他举例说,2006年,审计署对全国收费公路的情况进行了审计,发现一个普遍问题——在相当多的地区,贷款修路、收费还贷已经成为修建公路的主要渠道,但是按照国家的政策,应该是政府主导修路,贷款修路作为补充,如果都是贷款修路的模式,势必增加老百姓的负担。审计署与交通部门多次交换意见,希望能纠正这个普遍现象。

    在退牧还草等项目审计调查中,审计署曾经建议,将部分点多、面广、量大、单项资金少的中央政府补助地方项目具体决策权下放地方,在今年国务院各部门三定方案中,也得到了采纳。

    今年下半年,审计署将在全国范围内审计各地新增投资项目,这项审计将力图摸清楚有没有、有多少违反国家相关产业政策的投资项目搭上了“四万亿”投资的车。
 


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