新机制辟出一片艳阳天——湖北荆门审计局探索实现投资审计免疫系统功能途径
【发布时间:2009年06月23日】
【来源:湖北省审计厅 】
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    按:近年来,随着我国经济的快速发展和建设投资的持续增长,投资审计的任务越来越重,要求越来越高,特别是在中央当前实施扩大内需政策措施的大背景下,投资审计显得更为重要。政府投资涉及面广、资金量大,不仅在推动经济发展中发挥着重要作用,而且投资建设领域诱惑力强,一直是反腐败案件的高发领域,也是审计系统产生腐败的高危区。各地审计机关一直把探索投资审计工作的新思路、新方法作为推进审计工作新发展的重要任务。湖北省荆门市审计局通过几年的努力探索,逐渐形成了具有地方特色的投资审计监督模式,其核心是构建了横向由发改委、建委及纪检监察等部门联合,纵向由市县审计机关统筹的立体化监督体系;审计内容由注重对投资财务收支和决算审计拓展到了投资预算审计和工程质量及绩效全过程;同时推出精细化管理,全面防控审计风险。他们的做法是审计发挥审计免疫系统功能的有益尝试,不仅解决了过去对投资审计监督由审计部门单打独斗的局面,还从机制和制度上构建了风险防范体系。其做法值得借鉴。
    
    
    政府投资审计如何有效发挥审计“免疫系统”功能,提高政府投资效益,更好地促进地方经济发展?这一现实问题摆在了湖北省荆门市审计局党组一班人的面前。
    “事不避难,知难不难”。荆门市审计局坚持把加强投资审计作为审计工作的重中之重,开拓创新,科学探索,积极打造立体化投资审计模式,实现投资审计全覆盖、全跟进、全规范,用三年多时间给出了让地方政府、上级机关、人民群众满意的答卷。
    三年来,荆门市审计局审计政府投资建设项目964个,审计投资总额达25.99亿元,为政府节约项目建设资金2.85亿元。
    三年来,该市政府投资项目1043个,已审计的项目964个,正在实施审计的项目43个,正在跟踪审计的项目36个,实现100%的全覆盖。
    三年来,通过政府投资审计全市审计机关撰写审计信息、专题报告、调研文章80多篇,被领导批示和上级机关党政信息、刊物采用51篇次,促进建立健全相关管理制度11个,充分发挥了投资审计建设性作用。

    借力发力:科学整合监管资源

    投资审计任务越来越重,审计资源相对短缺,难题亟待破解。荆门市审计局借力发力,坚持统筹推进,积极整合政府部门、系统内部及社会监督三方的力量,呈“四两拔千斤”之势,发挥监督资源的整体效能,实现对政府投资项目监督的全覆盖。
    在反复地摸索中,该局意识到,要监管政府投资,必须拿到政府的“尚方宝剑”。该局积极向市委、市人大、市政府等多方汇报,寻求支持。为此,荆门市先后出台了《关于进一步加强政府投资审计基础工作的意见》、《荆门市政府投资项目审计监督办法》和《关于建立健全政府投资项目联合监管机制的实施意见》等一系列文件,将所有政府投资建设项目纳入审计范畴,明确了发改委、建委、纪检、监察、财政、审计等部门的职责、管理责任和协作规程,健全联席会议制度、联合检查制度、通报制度、案件移送处理制度等,建立政府投资项目信息库,形成了项目计划管理、资金管理、现场管理等整体联动的监管机制,为统筹整合部门资源、形成投资审计合力提供了制度保障。
    抓住契机,顺势而上。该局牢固树立一盘棋的思想,打破层级和地域界限,坚持统筹整合市县两级审计资源,整体推进投资审计工作。每年初,召开市县两级政府投资审计会议,专题研究、部署和落实投资审计工作事项,明确投资审计重点,科学安排投资审计计划;对重大、重点项目集中市县审计力量,统一组织实施。并且,争取党委、政府的重视,自上而下相继组建了投资审计局,配备专职审计人员,所需经费全部列入财政预算。统筹配置政府投资监管资源,大大提高了政府投资审计供给能力。
    与此同时,为充分发挥内部审计、社会审计“两翼”的补充作用,该局坚持以双赢为目标,通过政府埋单,对内部审计组织健全、工作规范、质量高的单位,实行委托审计,由审计部门核定审计结果;对运用社会审计力量,采取向全国公开竞争的方式,选定了7家具有相应资质的社会中介机构参与政府投资审计;对投资审计中缺乏的工程师、造价师等工程技术专门人才,从具备资质的单位聘请,有效地缓解投资审计资源不足,保证了所有政府投资项目审计全覆盖。

    全程跟进:着力提高投资绩效

    投资审计的终极目标是提高政府投资绩效。针对投资审计涉及面广,内容复杂,技术含量高的现状,荆门市审计局把绩效理念贯穿到投资审计的各个环节,在结合上大做文章,探索出了投资审计全跟进的有效途径。
    从单一时点审计到事前、事中、事后审计相结合,延伸投资审计时长。该局改变以往投资审计侧重于时点、静态和阶段性事后监督的做法,开展以施工图预算为基础的事前审计,以工程结算为主要内容的事中审计,以项目决算为核心的事后审计。通过工程预决算审计,纠正工程量计算、取费标准、定额套用等方面的偏差,防止施工单位高估冒算,确保合理性。通过对项目隐蔽工程和重大设计变更的现场查勘核验,防止施工单位弄虚作假、虚报冒领等行为,确保真实性。为了避免同体监督,该局还对不同建设项目,分类采取不同的跟踪审计模式。对一些投资规模较小、管理规范、市场竞争充分的项目,选择重点控制环节,如招投标、设计变更、隐蔽工程等,进行跟踪审计;对政府要求高、投资额较大的项目,派出审计组进驻项目现场跟踪审计。
    从单纯财务审计到财务、造价、绩效审计相结合,拓展投资审计内容。在财务审计方面,紧紧抓住建设资金流向,搞好对建设项目投资来源、资金使用和管理、各职能部门的运作等情况的审计监督,重点查处是否存在套取、截留、转移、挪用、挤占建设资金等违纪违规问题。在工程造价审计方面,把核减工程造价、节约资金作为投资审计重点内容,抓住影响工程造价的各项因素,延伸审计调查勘察、设计、施工、监理、采购、供货等建设管理中的关键环节,重点查处虚报工程量、高套定额、联合作假等恶意抬高工程建设成本的行为。在绩效审计方面,将项目招投标、合同履行、工程价款结算等与投资的“经济性”相结合,将建设资金使用、损失浪费等与投资的“效率性”相结合,将投资决策、建设规模、资产利用等与投资的“效果性”相结合,实现财务、造价和绩效审计有效结合,对项目投资效益进行综合评价,促进提高工程质量,促进政府投资经济效益和社会效益最大化。
    从项目审计到微观审计和宏观审计相结合,提升投资审计层次。投资审计既涉及到国家宏观调控政策,又涉及产业结构调整和体制改革,具有较强的政策性和宏观性。该局改变过去着眼于微观,“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”的做法,探索从微观项目审计入手,向投资结构、效益、调控政策等宏观审计转变的方法,实行微观和宏观相结合,提升宏观服务层次。该局通过对审计中发现工程合同签订、材料定价、工程设计变更及现场签证管理等存在的问题进行分析,及时发现和揭示投资体制、项目建设管理工作中存在的问题,一方面主动帮助项目单位分析原因、建章立制、堵塞漏洞,从源头上规范管理,确保资金安全;另一方面对一些普遍性、倾向性、宏观性问题,注意从体制、机制和制度上进行分析,提出切实可行的审计建议,促进完善相关政策制度,充分发挥了审计建设性作用。

    精细管理:全面防控审计风险

    投资建设领域是违纪违规问题的高发区,也是审计的高风险区。为了防控审计风险,该局大力推行精细化管理,制定各种关于投资审计的规定、制度、流程、手册等,构筑了一个周密的审计风险防控体系,实现对投资审计执法各个环节的全规范。
    细化投资审计执法流程,防范质量风险。先后制定出台了投资审计监督办法、投资审计运行规则、投资跟踪审计办法等一系列管理制度,编制了投资审计工作流程图,对审计程序、内容、报告等进行了规范,对执法重点部位、主要环节、关键控制点的职权与责任进行细化明确,并将制度、操作规程、管理办法和常用的法律、法规汇编成册,做到以制度促规范,以规范保质量。同时,严格落实审计复核、审计质量检查和责任追究等审计质量内控制度,全面加强对审计项目立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计处理各环节的质量控制,确保审计工作质量。
    社会中介机构介入政府投资审计,加大了风险系数。荆门市审计局有的放矢,除采用培训、集中办公等常规手段外,还动态设置市场准入门槛。实行资格准入制,即要求初审中介机构必须具有甲级两年以上资质,从业信誉良好,并实行公开招标竞聘;黑名单制,即对项目初审与定审误差率大于5%的中介机构,对审计过程中出现重大质量问题或违反廉政纪律的,取消协审资格,并向社会公开;末位淘汰制,即对所有参与项目初审的中介机构的审计质量、效率、效益等方面进行目标量化考评,依据结果每年淘汰5%;利益关系方回避制,即协助审计中介机构与建设方凡有利益关系或人情影响一律错开回避,确保中介机构严格履行职责。
    针对因工程造价审计结果与工程施工合同约定价款存在的差异引起诉讼带来的法律风险,该局建议政府出台规范性文件,全面规范投资项目合同管理,从源头明确了法律边界。明确要求建设单位在签定合同时,增加审计约定条款,即必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算;审计机关在出具审计报告之前,预付工程价款不得超过合同总价的80%。并对过去建设项目施工合同进行了补充修改,重新增加审计约定内容。不仅保证了建设市场的规范运行,也为审计提供了强有力的手段。
    为有效防范政府投资审计中的廉政风险,该局结合投资审计的特点,突出抓好聘用中介机构这一环节,实行职权“三分离”,相互制衡,提高审计透明度。成立了政府协审项目招投标领导小组,坚持管项目的不管人,管人的不管项目,局综合科具体负责协审单位的招标和项目委派;投资审计分局负责政府投资项目审计的组织实施、审计质量检查和协审工作的考核;协审经费的结算则由局办公室负责。对计划分派的协审项目一律随机抽签,并根据项目大小,综合评价协审单位资质信誉、质量等情况后,提出项目分派建议,报局长办公会议审定,切实防止暗箱操作、钱权交易等违纪违规现象发生。(刘明亮 张文宗)





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