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董大胜在全国审计工作座谈会结束时的讲话
 
【时间:2011年07月15日】 【来源:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

    7月7日至8日,全国审计工作座谈会在内蒙古自治区呼和浩特市召开。以下是董大胜副审计长在会议结束时的讲话(全文)。


在全国审计工作座谈会结束时的讲话

董 大 胜

(2011年7月8日)


同志们:
    全国审计工作座谈会历时两天,现在就要结束了。我受署党组和刘家义审计长的委托,对这次会议做一个简要的总结。这次会议是继2006年经济责任审计工作座谈会以后,又一次专题研究经济责任审计工作的重要会议,也是深入贯彻落实中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的一次重要会议。会上,刘家义审计长作了重要讲话,5个单位作了交流发言,9个单位提供了书面总结。会议期间,大家就刘审计长的重要讲话和审计署提出的《深化经济责任审计工作的指导意见》进行了认真讨论,提出了很多富有建设性、启发性的意见和建议。对大家这些意见,我们将认真地进行梳理,逐一研究和落实。这次会议是一次对经济责任审计统一思想、明确任务的会议,是我国经济责任审计发展史上一次里程碑式的会议,对经济责任审计工作的发展必将产生积极而深远的影响。希望通过这次会议,全国的经济责任审计工作能有一个新的更大的发展。下面,我讲4个问题。
    一、认真领会会议精神,全力抓好贯彻落实
    这次会议时间虽短,但是主题突出,内容丰富,大家反映收获很大。一是明确了经济责任审计在国家治理中的地位和作用,进一步提高了思想认识。刘家义审计长的讲话,从理论的高度,简明扼要、深刻精辟地阐述了经济责任审计与国家治理的关系;从实践的层面,用事实和数据说明了经济责任审计在推动国家治理中的突出作用,使我们对经济责任审计的认识上升到了一个新的高度,对于深化经济责任审计工作具有重要的指导意义。昨天下午,刘家义审计长以《国家审计和国家治理》为主题,做了一个非常重要的演讲,对于我们从理论上进一步认识这个问题非常重要。二是总结了经济责任审计工作的做法和经验,进一步坚定了工作信心。刘家义审计长的讲话,从五个方面对经济责任审计工作经验进行了总结概括,这五条经验是全国各级审计机关长期探索实践形成的,是指导今后一个时期经济责任审计工作的宝贵财富,只要我们把这些经验坚持下去、丰富发展下去,经济责任审计工作就一定能够发挥更好更大的作用。会上,不少单位结合实际介绍了自身工作情况和经验,对于深入开展经济责任审计工作具有重要的示范、借鉴和指导作用。三是分析了经济责任审计工作面临的形势和存在的不足,增强了责任感和紧迫感。这次会议结合当前经济责任审计工作实际,从审计对象、内容、评价、结果运用和制度建设等五个方面,深入查找了存在的问题和不足;从经济责任审计的领域、任务、责任以及要求等方面入手,分析了经济责任审计在工作理念、方式方法等方面的不相适应问题,具有很强的针对性,我们一定要切实增强责任感和紧迫感,深入查找症结问题,在实践中认真加以解决。四是明确了当前和今后一个时期的工作任务,提出了经济责任审计工作的具体措施。会议明确了当前和今后一个时期经济责任审计工作的总体要求,做出了五项重点工作部署,力求在经济责任审计深度和广度上求突破;提出了要在三个方面适应新情况,力求在方式方法上求创新;明确了三个方面的基本要求,力求在人才和队伍建设上不断取得更大作为。这些任务和要求,为经济责任审计工作深化发展指明了方向,我们一定要认真学习、深入研究、创新办法、抓好落实。
    各级审计机关一定要传达好、学习好、宣传好和贯彻好会议精神,切实把思想统一到会议精神上来,把行动统一到署党组的安排部署上来。要向党委、政府汇报这次会议情况、主要精神和具体要求,汇报当地经济责任审计工作开展情况,存在的困难和问题,争取党委、政府对经济责任审计工作的重视和支持。要及时向广大审计人员传达好会议精神,认真组织学习领会,把会议精神转化为审计人员的实际行动。要充分利用广播、电视、报刊、网络等渠道,广泛深入宣传会议精神,增强共识、凝聚人心、汇聚力量,形成人人了解、关心和支持经济责任审计的良好氛围。
    二、进一步提高思想认识,增强做好经济责任审计工作的责任感和紧迫感
    
这些年来,我国经济责任审计发展很快,各地创造出很多好的经验和做法,说明各级审计机关的领导对于经济责任审计的认识是到位的,也取得了很好的效果。但是在会议讨论中,我们也感到,有一些地方对经济责任审计的重要性认识还不够充分,有畏难、“等、靠”的思想苗头,可能会阻碍经济责任审计的进一步发展。因此,有必要再强调经济责任审计工作的重要性。下面,我从4个方面加以阐述:
    第一,经济责任审计是审计机关的一项重要法定职责。2006年,经济责任审计写进了修订后的审计法,使这项工作成为审计机关的一项法定职责。2010年,中办、国办就加强经济责任审计工作下发了专门规定。这个规定是经过党中央、国务院及有关部门认真研究后下发的,对经济责任审计的对象、审计的组织协调、审计的内容、审计的程序、责任的界定、结果的运用等都予以明确和细化。所以,对于经济责任审计工作来说,在法律层面,有审计法;在具体操作层面,有两办《规定》;在实践层面,党中央、国务院和各级党委政府高度重视经济责任审计工作,各个部门的领导也高度重视、大力支持经济责任审计工作。应该说,现在经济责任审计工作的大环境非常好,关键是看审计机关能不能按照规定做好这项工作。我们要从履行好法定职责的高度,来看待经济责任审计工作。如果做不好,审计机关就是失职,就是没有履行好法定职责,我们应该从这个角度来认识和看待经济责任审计。现在,有些同志还认为经济责任审计工作是个负担,任务太重、人手少、做不了,我觉得这样一些认识都是不够正确的,是不利于审计机关履行好这项法定职责的。
    第二,经济责任审计是审计机关在国家治理中发挥作用的重要方式。昨天,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上就国家审计和国家治理的关系发表重要讲话,在这个座谈会上,家义审计长也讲了经济责任审计在国家治理中的作用:一是经济责任审计是加强干部管理监督和建立健全问责机制、促进党的执政能力建设的重要措施;二是经济责任审计是促进领导干部贯彻落实科学发展观,推动经济社会又好又快发展的重要保障;三是经济责任审计是促进党政领导干部守法守纪守规尽责,推进依法行政、依法治国的重要途径;四是经济责任审计是加强对权力的监督和制约,有效惩治和预防腐败的重要手段。所以,我们要从发挥审计在国家治理中作用的角度来看待经济责任审计。国家治理在很大程度上,要依靠各级干部来完成,特别是党政“一把手”。毛泽东主席曾经讲过,政治路线确定之后,干部就是决定性因素。在社会主义初级阶段,经济建设是中心任务。如何把“一个中心、两个基本点”搞好,关键靠各级干部,特别是“一把手”。做好经济责任审计工作,可以促进各级干部更好地履行经济责任。大家在讨论中提出,什么是经济责任?我这里讲一个看法供大家研究,经济责任就是党和人民赋予干部一定权力,让其去管理、支配和使用一定数量的公共资金、国有资产和国有资源,干部就要履行领导和管理的责任,是应该做到和做好的事情,使其达到一定的目标。其中,所谓经济,就是干部管理、支配和使用一定数量的公共资金、国有资产和国有资源;所谓责任,就是干部应该办好的事情,应该达到的预定目标。这就是经济责任的主要含义。所以,开展经济责任审计,可以促进各级领导干部做好自己的工作,从而保证良好的国家治理。
    在强调经济责任审计在国家治理中作用的同时,也要看到,经济责任审计不可能承担所有的干部监督管理职责,它只是干部监督管理的一个方面,还有其他部门,包括组织、人事、纪检监察、国有资产管理等部门,也在干部监督管理中发挥着各自的重要作用。这些部门要与经济责任审计、审计机关相互配合。我们既要看到经济责任审计在国家治理中的重要作用,也要看到经济责任审计只是干部监督管理的一个方面,而非全部。这样,对经济责任审计就有了一个准确的定位,不至于因某种情况影响我们搞好经济责任审计工作的信心和士气。
    第三,经济责任审计代表了现代国际审计的发展趋势。从国际审计的发展历史看,可以发现这样一条发展轨道。最开始,审计机关从事的是详细的财务审计,在国家管理事务不那么多、不那么复杂的时候,审计机关是可以做到详细的财务审计的。后来详细审计做不到了,就发展到以制度评价为基础的抽样审计和风险导向基础上的抽样财务审计,然后再逐渐发展到项目绩效审计。上世纪70年代中期以来,一些国家提出搞政府改革,鼓励提高政府绩效,评价政府责任就成为国际审计界发展的一个方向。大家知道,美国审计署的英文简称为GAO,从字面上讲就是会计总署。2004年改名了,简称还是GAO,但它的含义却变成了政府责任署。这是一个标志性的事件,说明国际审计界向评价政府责任进一步转变。我从网上看到,美国审计署今年上半年公布的一些审计报告,主要是从一些项目的角度来评价政府责任,比如金融安全,退伍军人、青年、儿童福利,国土安全,医疗保障,移民等。加拿大也在2006年出台了联邦责任法。在中国,我们把政府责任更加具体化,落实到以政府部门、单位主要负责人,这表明我们的责任归属更加明晰,更能有利于发挥审计问责的作用。从这个意义上讲,我国的经济责任审计是走在世界前列的。大家都知道,审计起源于责任,最终必然还是要回到落实责任。在国家治理中,国家、人民把治理国家的责任层层给了各级领导干部,审计结果落实责任必须要落实到人上,才能够彻底。在审计中,评价政府责任,把它落实到政府“一把手”身上,是中国审计的一个创造。最近一些年,我们在国际会议上也多次介绍过中国的经济责任审计,国际审计同行对此很感兴趣。去年,日本会计检查院的院长到中国来访问,他听了我们关于中国经济责任审计的介绍,他说中国的审计机关是全世界最有权威的审计机关。还有像印度、印尼、菲律宾这样一些发展中国家,也对我们的经济责任审计工作非常感兴趣。经济责任审计是中国审计的一个创新,代表现代国际审计的一个发展方向,我们要把这项在世界领先的工作做好,为国际审计做出一个好的榜样。
    第四,做好经济责任审计工作,是保障审计工作科学发展的关键环节。我国审计机关成立20多年来,在各级党委政府的领导下、在审计人员的努力下,发展很快,目前形势很好,得到了党中央、国务院和社会各界的高度肯定和认可。但是,要实现审计的可持续发展,我认为,做好经济责任审计是很重要的一个关键环节。经济责任审计的对象是包括省部级及以下的各级党政领导干部,经济责任审计做得好,就能进一步扩大审计影响,发挥审计的作用,推动各项审计工作向前发展。这些年,我当过几次经济责任审计组长,也有一些感受,在搞其他专项审计时,可能会遇到一些阻力,在搞经济责任审计的时候一般都是一路“绿灯”,这就说明各级干部重视这项工作。所以,做好经济责任审计工作,以此为抓手,就可以进一步全面推进审计工作。有一句老话,“路线是个纲,纲举目张”。对于目前的审计工作来说,在一定意义上讲,经济责任审计是个“纲”,抓好这个“纲”,就可以带动做好其他领域的审计工作。反过来,法律上和两办《规定》对经济责任审计工作作了明确规定,但我们在实践中做得不是那么好,搞了好几年,没有效果,成绩平平。那么,各级领导干部对审计的印象就会大打折扣,就有可能影响审计工作的进一步发展。请大家务必认识到这一点。所以,我们的结论是,经济责任审计工作只能搞好,不能流于形式。搞好经济责任审计关键在于各级审计机关的领导干部,特别是“一把手”的认识程度、创新能力和主观能动性发挥的如何。如果各级审计机关的领导干部认识到位,有创新能力,能够充分发挥广大审计干部的主观能动性,经济责任审计工作一定能搞好。一些地区在经济责任审计方面创造的先进经验充分证明了这一点。
    三、积极探索,严谨细致,高标准做好经济责任审计工作
    在这次会议上,提出了经济责任审计工作的总体思路,就是由“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”转变到“全面推进、突出重点、规范管理、提高质量、深化发展”上来,这是一个重大转变,标志着我国的经济责任审计进入了一个新的发展时期。经济责任审计工作确实比较新、比较难,没有一个适合各个层级全部领导干部的通用做法。对于不同类别、不同层级的干部,经济责任审计的内容、评价标准等,都有很大的区别。不要说一个省长和一个县长有很大区别,同样的省部级干部,比如国家气象局局长和交通运输部部长、卫生部部长和国家文物保护局局长,所承担的经济责任都有很大的区别。所以,需要各级审计机关去开拓创新,根据各地区、各部门和各单位的实际去积极探索。如何探索,我再强调几点:
    第一,要端正思想认识,明确目标任务。经济责任审计的是各种经济上的事项,但评价的对象是人的责任,审计的目标任务就是对被审计的领导干部履行经济责任情况作出客观评价,这是经济责任审计的主要目标。达到这个目标,要求我们要树立对审计事业负责,对推动地区、部门和单位科学发展负责,对被审计对象负责的意识,一定要坚持全面、公正、客观、准确,实事求是地开展审计。在过去的审计中往往有两种倾向,一种是主要查问题,对被审计领导干部所取得业绩的评价投入的力量不足;另一种是审得不深不透,没有发现实际上存在的问题。上述两种情况都要避免。在经济责任审计中,必须做到两个方面都过硬,通过深入审计,实事求是评价干部履行经济责任业绩,符合其特点和实际,做到准确、客观,同时如实指出其履行经济责任中存在的问题和不足。仅作正面的评价而没有指出问题,不是实事求是;只讲问题,对成绩一带而过或讲得非常不全面,也不能使被审计对象接受。
    第二,要科学地安排好审计计划。首先,要与组织、人事等部门密切沟通协调,主动参与经济责任审计计划的制定。湖南省审计厅介绍的这方面做法和经验就很好。要把经济责任审计和其他审计,包括财政财务收支审计、绩效审计等紧密结合起来,切实克服把经济责任审计同财政财务收支审计对立起来、并列起来的思想倾向和做法。湖南省审计厅和湖北省秭归县审计局介绍经验时,都提出了“1+N”的概念,实际上这个“1”就是经济责任审计,“N”就是若干项同经济责任审计相关的审计项目。我们在思想认识上,一定要充分认识经济责任审计与其他审计的内在联系,在计划安排上衔接好,比如对下级政府的预算执行和决算审计,可以与对下级政府的主要负责人的经济责任审计结合起来;对同级政府部门的预算执行审计,也可以与和同级的党政工作部门、审判机关、检察机关以及人民团体、事业单位负责人经济责任审计紧密结合起来。比如,审计署今年在对省市长经济责任审计的同时,安排了地方政府性债务、中央转移支付部分项目资金、土地出让金和土地整理资金、社保资金、农村医疗卫生设施建设等审计项目,这些项目同时也是属于地方政府主要领导人经济责任范畴的内容,我们将其既作为独立的审计项目,又作为省市长经济责任审计的内容之一整合起来,结合起来进行。对中央部门一些负责人的经济责任审计,也是同预算执行审计紧密结合进行的。这种结合,不仅可以大大缓解审计机关人手不足的矛盾,也是经济责任审计涵盖内容的要求,经济责任审计本来就要求安排这些内容和项目的审计。审计计划上,要有用经济责任审计去统领相关审计项目这样一个概念,科学地安排审计计划,综合运用审计成果。
    第三,要严谨细致、谨慎操作,确保经济责任审计质量。首先,要在深入调查分析的基础上,制定好审计方案。其次,要组织好审计组,由相应职级的审计干部担任审计组的组长。有的地方对一个局长或厅长进行经济责任审计,由主任科员当组长,就不那么匹配。从审计署这些年的实践看,凡是对省部长的经济责任审计,都是由署领导分别带队。每年,我们一般都安排十几个部长、十几个省市长以及一些大型的中央企业、金融机构负责人的经济责任审计,每个署领导都要担任6至7个甚至更多的审计组组长,这样便于与被审计单位沟通、与被审计领导干部谈话等。因此,建议各级审计机关在组成审计组时要充分考虑,配备相应职级的审计组组长。再次,在各个环节要认真谨慎地操作,如怎样开好进点见面会、讲什么内容、如何取得被审计领导干部配合、与其搞好谈话等。与被审计单位领导班子进行谈话很重要,通过谈话,可以对被审计领导干部履行经济责任情况有个大致的勾勒和了解。在审计中,要认真地查阅各方面的资料,最后形成审计报告。在事实核定上,在责任认定上要特别仔细。审计组要把审计报告初步征求被审计领导干部个人及其所在单位意见,经审计机关研究后,再书面征求被审计单位和被审计领导干部意见。整个审计过程中,各个程序要衔接好,要注意文明审计、掌握政策。但这里也要强调,要保持审计的独立性,在事实、法律支撑的基础上,要敢于坚持原则,不要怕得罪人。一些领导干部往往都有很强的特点或个性,有时审计机关虽觉得事实很清楚、定性很准确,但被审计领导干部就是不赞同审计的结论,我们要以事实为根据,以法律为准绳。讨论中,有些同志提出一些问题,比如评价难、风险大、审计范围难以准确把握等。对这些问题,大家可以积极探索,不能指望审计署或其他人给你一个明确的答案,因为各地、各部门的情况是不一样的,不可能有一个通用的答案和标准。
    第四,要大力抓好经济责任审计机构和队伍的建设。首先,大家能够通过努力,争取到新增机构、增加编制人员指标,这是一件好事,我们鼓励这样做。但是,在目前情况下,增加机构和编制,是一件比较难的事,还是要把重点放在大力提高现有人员适应经济责任审计的素质和要求上。要有全员都会搞经济责任审计的观念,全体审计人员都要学习、熟悉和能够从事经济责任审计工作,所有审计业务干都会搞经济责任审计,要不然仅仅成立一个经济责任审计处、经济责任审计局,增加十个或二十个人,也不可能完成整个地区的经济责任审计任务。现在,有些审计干部从整体上把握财政财务收支情况的能力不强;也有的只会做财政财务收支审计,对经济责任审计所需要的对一些重大经济决策的审计、关于地区部门科学发展的评价等方面能力还不强。对这些方面,要有针对性地开展培训,缺什么补什么,尽快使审计干部都能适应经济责任审计工作的要求。
    有一件事情这里强调一下,经济责任审计关系到党政领导干部任期经济责任的评价,原则上只能由国家审计机关来完成这个任务。现在,我们了解到有的地方把经济责任审计委托给中介机构去进行,或者叫外包,我们不赞成这种做法。经济责任审计,不能委托,不能外包,审计的主体必须是国家审计机关。如果是国有企业领导人员的经济责任审计,在人手不足的情况下,可以聘请一些中介机构的人员参加审计组,在国家审计机关审计组的领导下完成某些分派的工作,这是可以的,但是不能把整个经济责任审计项目包出去、委托出去。试想一下,由中介机构完成对一个党政领导干部作出评价,会严重影响经济责任审计的严肃性。即使是对国有企业领导人员的经济责任审计,也只能以国家审计机关为主体,必要时吸收中介机构参加。
    四、积极协调配合,形成经济责任审计合力
    各级审计机关要进一步加强与纪检、组织、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等部门通力配合,积极主动、尽职尽责地做好有关工作,为构建齐抓共管、整体推进的经济责任审计工作格局献计出力。一是要积极承担联席会议成员责任和义务,要在联席会议召集人和牵头部门的领导下,做好联席会议办公室日常工作,建立健全工作制度,根据实际需要,研究起草有关法规制度,督办联席会议决定的有关事项,确保联席会议有序高效地运转。二是要主动做好审计计划和实施的组织协调。要配合有关部门制定经济责任审计长远规划和年度计划,逐步实现对重点领导干部在一个任职内至少审计一次。我们在经济责任审计思路上提出“全面推进”,但在全面审计的同时,还要突出重点,对重点干部在一个任期内至少审计一次。不要把全面推进,看成是全部审计。在审计实施中,要认真听取有关部门对被审计领导干部履行经济责任情况的介绍。审计署每次审计之前,都到相关部门去听取意见,分析对这个干部在审计中需要重点关注的方面,做到心中有数。可以邀请有关部门派人参加审计进点会,也可以邀请有关部门派人参加现场审计的一部分工作,如谈话、评价分析责任等等。要把审计报告及时送交有关部门来征求意见。三是配合搞好审计处理和结果运用。对被审计领导干部的审计报告,要使用简明通俗的语言,提供给有关部门高质量的审计结果,千万不要搞那些专业术语很强的报告。对于属于审计机关权限范围内的事项,审计机关应依法作出审计处理决定并且督促整改,对应当由其他部门处理的问题,应及时依法移交有关部门处理。还要与干部监督管理部门一起,深入分析研究领导干部履行经济责任过程中存在的普遍性、倾向性问题,从体制机制制度层面提出完善制度、加强管理的意见和建议,
    同志们,深化经济责任审计意义重大、使命光荣、任务艰巨。各级审计机关要按照这次会议的部署和要求,进一步提高自觉性和主动性,进一步坚定信心、克服困难、扎实工作、团结奋进,不辜负各级党委政府和人民群众对我们的信任和期望,高标准完成经济责任审计的任务,为加强领导干部管理监督,推动完善国家治理,促进经济社会又好又快发展做出更大贡献。(完)
    
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