齐绘最美的乡村生态环保图画——上海市审计局开展农业面源污染治理和农村环境整治审计纪实
7月28日，上海市审计局在2010年度本级预算执行和其他财政收支审计报告中，向社会公开了对本市2008年至2010年农业面源污染治理和农村村庄环境整治专项资金使用、管理和效益情况的审计调查情况。该项审计调查，为上海市在建设社会主义新农村和加快郊区现代化建设的工作中，加大力度解决郊区环境污染突出问题，推进农业与农村环境保护工作，使得环境优美的乡镇、环保生态村逐渐成为宜居新城发挥了作用。
尝试生态保护审计
去年上半年，上海市审计局专题召开全市资源环境审计工作推进会，提出资源环境审计要“开疆拓土”，拓展审计内容，主动跟进上海市环境保护和建设三年一轮的行动计划，促进各项环境目标的实现。该局专门研究制定了《上海市审计机关2010—2012年资源环境审计工作发展计划》，明确了全市审计机关未来三年资源环境审计的工作目标、主要任务和保障措施。按照计划，市审计局去年下半年应该重点对农业与农村生态环境保护情况进行审计和审计调查，促进本市生态环境保护和建设。
但是如何找准突破口，审计人员经过广泛调研，决定组织实施对本市2008年至2010年农业面源污染治理和农村村庄环境整治专项资金使用、管理和效益情况进行审计调查。通过审计调查，掌握本市农村环境整治的三年行动计划的推进情况以及安排的环境整治资金使用管理情况，揭示农村环境整治中存在的突出问题和专项资金使用管理中存在的机制和制度性问题，促进专项资金的合规有效使用，促进环境整治效果达到预期目标。
多管齐下突出生态环境效益
审计表明，为有效治理和控制本市郊区农业面源污染，加强农村环境保护和建设，上海市第三轮(2006年-2008年)和第四轮(2009年-2011年)环境保护和建设三年行动计划明确了本市农田氮肥亩均使用量、化学农药亩均使用量减量的具体目标，提出了对300个村庄实施综合改造的任务和目标。
2008年至2010年，上海市农业面源污染治理投入3亿多元，主要是通过推广绿肥种植、商品有机肥、专用配方肥和高效低毒低残留新农药(以下简称新农药)应用等措施，达到全市粮食、蔬菜氮化肥亩均使用量减少百分之十，化学农药亩均使用量减少百分之十。农村村庄环境整治实际总投入4亿多元，主要是通过村沟宅河整治、生活污水和生活垃圾的规范收集处置、四旁林建设和道路危桥修建等项目实施，解决农村突出环境问题，改善农村人居环境质量。
审计人员在了解掌握总体情况和综合分析基础上，确定抽查市农业委员会（以下简称市农委）及金山、青浦、奉贤、崇明等4个区县， 在对资金使用管理等审计的基础上，将环境效益作为重中之重，对生态保护行动目标进行绩效审计。经审计，上海市农业面源污染治理和农村村庄环境综合整治项目的财政投入，对于改善农业与农村生态环境发挥了积极作用，尤其是农村村庄环境综合整治效果较为明显。专项资金拨付和结算、项目补贴操作程序趋于规范。但审计调查也发现新农药和商品有机肥等推广、使用和监督管理，农业面源污染监测，村庄环境整治后续管理等方面还存在一些问题。
审计给力提升审计建议层次
审计调查报告阶段，上海市审计局在提升审计建议上下工夫，力求审计建议具有全局性、针对性和操作性。针对审计发现的问题，建议市、区县农业部门进一步完善新农药定价机制，严格执行各项惠农政策，严禁各种形式的加价收费行为，使农民真正享受到政府支农惠农补贴政策；对涉农服务机构履行职责所需要的经费开支，应纳入财政预算，由各级财政予以保障。在推广绿肥种植、商品有机肥和专用配方肥使用、监管上，通过责任主体下移，明确镇、村的责任，加强对补贴政策执行情况的检查，充分发挥财政补贴资金使用效益。在农业面源污染监测制度和规范上，确保监测内容完整、口径一致、方法科学严谨，使监测结果能够指导和服务于农业面源污染治理工作。加大商品有机肥质量监管，对产品质量不合格的企业应采取强有力的措施，及时予以处理。同时，建立健全和完善村庄环境整治后续管理制度和政策，明确管理责任主体，落实维护经费，使该项惠农实事工程发挥长效作用。
上海市政府对审计报告非常重视，市长韩正批示要求认真落实审计意见和建议，逐项整改。市农委专门研究拟定整改方案，上报市政府。市纪委驻市委农办纪检组领导专门带检查组，对区县落实审计整改情况进行检查。
督促整改促进措施落实到位
根据审计调查报告相关建议，4月份上海市农委出台了上海市农药、种子、肥料质量监督抽查方案，明确从2011年起扩大农业面源污染调查面积，开展对蔬菜、果树等经济作物化肥农药使用量的监测调查工作，进一步加强商品有机肥料科学使用的指导工作，严禁重金属含量不合格的有机肥料进入市场。审计人员通过回访了解到：针对水稻、蔬菜用药高峰，7月5日至8月15日，市农委还专门安排职能机构，抽查水稻主要产区、蔬菜主要生产基地周边农药经营网店的水稻和蔬菜病虫草防治用农药产品，抽检水稻样品60个、蔬菜样品30个。监督抽查方法和程序、依据标准、检测项目、判定原则、结果处理等严格依据国家标准。
在加强村庄改造后的长效管理上，上海市建设交通委、市农委在征求市各有关部门和各区县的意见基础上，拟定了《关于加强本市村庄改造长效管理的若干意见》，明确村庄改造长效管理的总体目标和各项要求。5月份，市政府办公厅转发了该意见，并要求区县、乡镇分别研究制订村庄改造长效管理的具体实施要求、操作标准、工作规范，健全完善四级推动机制、绩效考核机制、村民参与机制。在回访整改情况中，审计人员了解到，今后村庄改造后长效管理的内容，将纳入村庄改造工程项目“一事一议”内容，在村庄改造事前阶段进行村民讨论决策。让村民在改造前就知道改造后需要做什么、怎样做，增强了实施长效管理的责任感。（汪其水）
尝试生态保护审计
去年上半年，上海市审计局专题召开全市资源环境审计工作推进会，提出资源环境审计要“开疆拓土”，拓展审计内容，主动跟进上海市环境保护和建设三年一轮的行动计划，促进各项环境目标的实现。该局专门研究制定了《上海市审计机关2010—2012年资源环境审计工作发展计划》，明确了全市审计机关未来三年资源环境审计的工作目标、主要任务和保障措施。按照计划，市审计局去年下半年应该重点对农业与农村生态环境保护情况进行审计和审计调查，促进本市生态环境保护和建设。
但是如何找准突破口，审计人员经过广泛调研，决定组织实施对本市2008年至2010年农业面源污染治理和农村村庄环境整治专项资金使用、管理和效益情况进行审计调查。通过审计调查，掌握本市农村环境整治的三年行动计划的推进情况以及安排的环境整治资金使用管理情况，揭示农村环境整治中存在的突出问题和专项资金使用管理中存在的机制和制度性问题，促进专项资金的合规有效使用，促进环境整治效果达到预期目标。
多管齐下突出生态环境效益
审计表明，为有效治理和控制本市郊区农业面源污染，加强农村环境保护和建设，上海市第三轮(2006年-2008年)和第四轮(2009年-2011年)环境保护和建设三年行动计划明确了本市农田氮肥亩均使用量、化学农药亩均使用量减量的具体目标，提出了对300个村庄实施综合改造的任务和目标。
2008年至2010年，上海市农业面源污染治理投入3亿多元，主要是通过推广绿肥种植、商品有机肥、专用配方肥和高效低毒低残留新农药(以下简称新农药)应用等措施，达到全市粮食、蔬菜氮化肥亩均使用量减少百分之十，化学农药亩均使用量减少百分之十。农村村庄环境整治实际总投入4亿多元，主要是通过村沟宅河整治、生活污水和生活垃圾的规范收集处置、四旁林建设和道路危桥修建等项目实施，解决农村突出环境问题，改善农村人居环境质量。
审计人员在了解掌握总体情况和综合分析基础上，确定抽查市农业委员会（以下简称市农委）及金山、青浦、奉贤、崇明等4个区县， 在对资金使用管理等审计的基础上，将环境效益作为重中之重，对生态保护行动目标进行绩效审计。经审计，上海市农业面源污染治理和农村村庄环境综合整治项目的财政投入，对于改善农业与农村生态环境发挥了积极作用，尤其是农村村庄环境综合整治效果较为明显。专项资金拨付和结算、项目补贴操作程序趋于规范。但审计调查也发现新农药和商品有机肥等推广、使用和监督管理，农业面源污染监测，村庄环境整治后续管理等方面还存在一些问题。
审计给力提升审计建议层次
审计调查报告阶段，上海市审计局在提升审计建议上下工夫，力求审计建议具有全局性、针对性和操作性。针对审计发现的问题，建议市、区县农业部门进一步完善新农药定价机制，严格执行各项惠农政策，严禁各种形式的加价收费行为，使农民真正享受到政府支农惠农补贴政策；对涉农服务机构履行职责所需要的经费开支，应纳入财政预算，由各级财政予以保障。在推广绿肥种植、商品有机肥和专用配方肥使用、监管上，通过责任主体下移，明确镇、村的责任，加强对补贴政策执行情况的检查，充分发挥财政补贴资金使用效益。在农业面源污染监测制度和规范上，确保监测内容完整、口径一致、方法科学严谨，使监测结果能够指导和服务于农业面源污染治理工作。加大商品有机肥质量监管，对产品质量不合格的企业应采取强有力的措施，及时予以处理。同时，建立健全和完善村庄环境整治后续管理制度和政策，明确管理责任主体，落实维护经费，使该项惠农实事工程发挥长效作用。
上海市政府对审计报告非常重视，市长韩正批示要求认真落实审计意见和建议，逐项整改。市农委专门研究拟定整改方案，上报市政府。市纪委驻市委农办纪检组领导专门带检查组，对区县落实审计整改情况进行检查。
督促整改促进措施落实到位
根据审计调查报告相关建议，4月份上海市农委出台了上海市农药、种子、肥料质量监督抽查方案，明确从2011年起扩大农业面源污染调查面积，开展对蔬菜、果树等经济作物化肥农药使用量的监测调查工作，进一步加强商品有机肥料科学使用的指导工作，严禁重金属含量不合格的有机肥料进入市场。审计人员通过回访了解到：针对水稻、蔬菜用药高峰，7月5日至8月15日，市农委还专门安排职能机构，抽查水稻主要产区、蔬菜主要生产基地周边农药经营网店的水稻和蔬菜病虫草防治用农药产品，抽检水稻样品60个、蔬菜样品30个。监督抽查方法和程序、依据标准、检测项目、判定原则、结果处理等严格依据国家标准。
在加强村庄改造后的长效管理上，上海市建设交通委、市农委在征求市各有关部门和各区县的意见基础上，拟定了《关于加强本市村庄改造长效管理的若干意见》，明确村庄改造长效管理的总体目标和各项要求。5月份，市政府办公厅转发了该意见，并要求区县、乡镇分别研究制订村庄改造长效管理的具体实施要求、操作标准、工作规范，健全完善四级推动机制、绩效考核机制、村民参与机制。在回访整改情况中，审计人员了解到，今后村庄改造后长效管理的内容，将纳入村庄改造工程项目“一事一议”内容，在村庄改造事前阶段进行村民讨论决策。让村民在改造前就知道改造后需要做什么、怎样做，增强了实施长效管理的责任感。（汪其水）
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