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人民日报:来自审计前线的报告(报告文学)
 
【时间:2013年09月16日】 【来源:蒋巍(《人民日报》2013年09月16日)】字号: 【大】 【中】 【小】


审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

——摘自《中华人民共和国宪法》

“出发!出发!出发!”一道道指令从审计署大楼发出……

国家资金流向哪里,审计就跟进到哪里,这是审计人的责任。上到中央财政资金,下到最基层农户、最贫困地方的民生资金,都要监督。年年月月,8万审计大军身背行囊,不断地出发,不断地奔赴全国各地,人均年出差100天以上。他们的人生在路上,他们的家在梦里。他们带走的是庄严的责任、信念和人民的期待,留在身后的是亲人长久的牵挂。下面的统计数字是我在访谈中记录的:2011年,审计署驻广州特派办庄浩出差310天,济南办尚海302天,郑州办吴耀星、亢青红301天,上海办姚宇295天,沈阳办刘永涛293天,京津冀办孙志明、西安办雷亚军286天,昆明办薛春明285天,太原办汪智、哈尔滨办王宏波281天,成都办郑体纲280天,武汉办赵潜涛271天,兰州办李乐268天,长春办袁翠芳261天……

“阳光是最好的防腐剂”。党的十八大以后,“让权力在阳光下运行”,“把权力关进制度的笼子里”成为举国上下力推新政、反腐倡廉的坚定追求。人们期待,审计成为国家利益的“捍卫者”,公共资金的“守护者”,权力运行的“紧箍咒”,反腐败的“利剑”和深化改革的“催化剂”。

克忠职守的“捍卫者”

财政大审计:

推动“阳光施政”

中国的国库数据装在财政部的核心电脑里。每年,根据中央决策和全国人大议定通过,数万亿公共资金如同长河巨涛,从财政部涌向星罗棋布的城镇乡村,为改革与发展注入强大动力,再化成无数涓涓细流,流向13亿人民的家园。一年一度的财政审计,成为国家审计的法定动作和“永恒主题”。

每年11月,上万审计大军整装出发,进驻财政部、发改委等各中央部门和全国各地的财政等政府部门,对本年度预算执行情况进行全面审计。公共资金是否按计划投入了?花费是否合法、节约、有效?铺路架桥,盖房筑坝,通水通电,是不是真办了?农民直补,赈灾救济,社会低保,是否如数发到老百姓手中?都要深入基层、亲临现场查验。工程决算,操作规程,票据真伪,每一项每一笔都要审查清楚。在奔波与核查的路上,冬天过去了,春天过去了,审计结果如同千江万河向国家审计署汇集。

第二年的6月,是这项审计的“结点”:一部沉甸甸的“明白账”报送国务院,审计长同时向全国人大常委会做出报告。以确凿的数据说明中央预算执行情况,历数国家经济建设和改善民生的年度成果,指出财政管理上的缺失和漏洞,就此提出整改意见和问责建议。年年春天花相似,岁岁审计忙不休。“春天永远是我们窗外的一幅画”,审计人感慨地说。

2002年,根据国务院要求,审计署开始研究如何全面公布审计结果。时任总理朱镕基说,审计做了大量工作,结果怎么样?纠正没纠正?社会各界不了解,所以审计结果公告一定要搞。2003年春,为抗击和扑灭突袭而来的非典疫情,国家投入大量财政资金,审计署及时跟进监督,年底,向社会发布了里程碑式的“中华人民共和国审计结果公告第一号”。自此一次次的审计结果公告震动全国,诸多阳光施政的举措接踵而来:公共资金投向哪里、所获成效、流失几何公告天下了;国家许多部委的预算决算和“三公经费”向全社会公开了;“预算外资金”逐步纳入“一揽子计划”管理;私设小金库和虚报冒领财政资金的现象受到有力遏制。

跟踪审计:

守卫在最前线

事后审计,秋后算账,问题出现了再去查,损失已经造成。因此,从抗击非典到汶川、玉树地震救灾,从拉动国内经济的4万亿投资到奥运会、世博会、亚运会等国际性活动,从三峡工程、南水北调、西气东输到援疆、援藏资金等,开展跟踪审计成为许多重大工程审计的必要方式。

三峡工程是地球上最大的水利枢纽工程之一。在正式通过国家竣工验收之前,长达17年的工期中,工程管理和资金管理是否合乎法规?总概算2039亿元的专项资金是否得到合理有效使用?需要审计部门给出权威鉴定。三峡大坝开建之初,审计署就在现场组建了150多人的三峡审计处。17年春去秋来,君住江之头,家在江之尾,一些老人退了,一些新人来了,但跟踪审计坚持不懈。2011年6月,审计署又调集上千人,进行了历时8个月的竣工财务决算草案审计。国务院三峡办负责人感慨地说:“三峡工程顺利完工,审计监督功不可没,他们坚守一线,起到了防微杜渐、防患未然的作用。”

汶川特大地震发生后,国家拨出巨额资金,全国人民慷慨解囊,国际社会积极支援,总计价值1万亿的抗震救灾资金、物资潮水般涌入灾区。这些钱能否管好用好,无疑是举国关切的焦点。震后第三天,审计署迅即组织力量奔赴灾区,先后8000多人持续跟进,对灾后重建进行了全程跟踪审计。汶川县渔子溪电站需要重建,承建方报出高达24亿元的工程概算,通过审计核减到13.5亿元……为重建27公里长的永安大道,从中央到地方共投入6亿多元。审计署驻重庆特派办在审计中发现,承建方绵阳市某集团公司中途划走1.4亿元准备用于他用,审计提出整改意见当天,划出资金就全额追回……什邡市有10多万户居民领取了住房维修加固补助金,每人2400元。这些钱是否发放到每一户人家?有没有截留和虚报冒领?审计人员跋山涉水进村入寨逐户核实。大山深处有一个偏僻村庄,3名村干部冒领了数万元。他们做梦也没想到,悄悄进村的审计人像大海捞针一样把他们查了出来。灾后重建跟踪审计项目参与者、审计署固定资产投资司处长谭志武是农家娃子出身,后来一直读到博士学位。他说,灾区重建资金是全国人民的血汗钱,我们一定要睁大眼睛。

政府性债务审计:

国家经济运行的“预警器”

2011年春节刚过,中南海一声令下,审计署调兵遣将,一场空前规模、堪称世界之最的审计大战打响了,这就是覆盖全国的“地方政府性债务审计”。

要理解它的重大意义,必须从欧美债务危机说起。2007年8月,美国次贷危机引发的金融海啸突然爆发,多国爆发主权债务危机,企业倒闭,股市狂泄,失业剧增。正是在这样的国际背景下,党中央、国务院做出一个战略性决定:对1997年以来全国地方政府性债务进行一次全面彻底的审计。

4万多人的审计大军呼啸而出,足迹遍布大陆31个省市自治区、5个计划单列市和2779个县。10余年间各地发生了多少政府债务?每笔数额是多少?是谁办理的?钱花到哪里去了?是否见了实效?“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”的刚性要求掷地有声,绝不允许有任何遗漏和水分。没有节假日,天天“白加黑”,最紧张的阶段不得不“排队睡觉”,很多人揣着眼药水、盯着数据库。持续3个月的激战,审计县以上政府性债务187万多笔,涉及8万个部门机构单位、6500多家融资平台公司、37万多个项目。2011年6月27日,汇总大决战打响,总部工作人员雷达、郝敬苏等数十人目不交睫奋战44小时。当第一份散发着油墨香的报告清样送到署领导手上时,很多年轻人已经趴在桌上睡着了。归家时,他们的心情好激动,觉得那条路“有一种新鲜感”。

债务审计涵盖范围之广,涉及部门之多,追溯年代之久,参审人员之众,在中国审计史上是前所未有的一次壮举。审计结果表明,当时我国地方政府性债务为10.72万亿元,完全在“可控范围之内”,不过审计结果也敲响了警钟,他们就如何防范债务风险向国家提出一系列重大建议。2013年,审计署又跟踪审计了18个省、直辖市和省会城市的地方性债务增长变化情况,发现部分地区债务增长较快,有9个省会城市政府债务率超过100%,最高达189%。警钟再次敲响,国务院高度重视,第二次全国政府债务大审计又紧锣密鼓地跟进……

审计监督的首要任务是维护国家经济安全。审计人说,“我们的工作不只是查出问题,最根本的目的是推进和完善国家治理,健全预防制度,抵御问题的发生。”

领导干部经济责任审计:

权力的“紧箍咒”

1997年,审计机关对山东省菏泽市领导干部进行了离任审计,时任中共中央政治局常委、书记处书记的胡锦涛对这一做法高度肯定,要求总结推广。经济责任审计由此发端,从下到上一路延伸到省部级,并逐步形成制度化和常态化,成为干部考核体系的重要组成。

30年来,全国审计机关已完成对近50万名领导干部的经济责任审计,其中审计署组织了对215名省部级党政领导和中央企业领导人的经济责任审计。有关部门参考审计结果,对1.8万人给予免职、降职、撤职和其他处分,移送纪检监察和司法机关8500人;一大批德才兼备、廉洁自律的干部得到提拔重用。2010年10月,中办下发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,使经济责任审计对象涵盖了从乡科级到省部级的党政主要领导干部和国有及国有控股企业的法定代表人。能不能过审计关,成为各级领导干部首先要考虑的问题。

多年来,审计机关在原来以离任审计为主的基础上,大力推进任中审计和领导干部任期内轮审制度,避免“秋后算账”,发挥审计的预防性和建设性作用。审明实际发生——总结经验教训——提出改进建议,中国审计,既是历史的鉴证者,又是未来的创新者。

反腐战线上的“火眼金睛”

资金追查——

一个电话号码和百天大战

2007年2月,审计署驻长沙特派员办事处副处长夏陈亮受命率一个小组前往北京,对中国建设银行某分行进行例行审计。在海量数据中,他们发现一笔总额高达20多亿的住房抵押贷款,共4000多笔,分属270个账户。其中5亿多元被认定为“坏账”,由银行相关人士一笔核销,还有3个亿挂在“呆账”名下。这8亿多不良贷款分别流向17个企业,在100多个账户内转来倒去,而企业财务总管的联系电话却是一个手机号码。这引起“湘军”的高度警觉,几十天里,由22人组成的6个小组起早贪黑,跑遍全市包括郊区的工商税务信用社,一笔笔查来龙去脉,发现这些巨额资金最终流向一个人:北京燕山华尔森实业集团董事局主席兼总裁谢根荣。再一查,此人名号十分了得:全国政协委员,全国工商联执委会常委,中国富豪榜排名第163位。其总部设在钓鱼台国宾馆长期租赁的一幢楼内,楼下停放着宾利、奔驰、宝马、劳斯莱斯等6辆豪车;办公室摆满蒙人的真假文物,墙上挂着一张张谢根荣与南非曼德拉、联合国前秘书长加利等诸多海内外知名人士的合影……

经查,谢根荣于2000年买下北京牛街一处半拉子烂尾楼,大张旗鼓把它热炒成金牌工程“东华金座”。在一次内部会议上,他指使数十名手下四处收集身份证,在此基础上伪造了1000多份购房按揭合同,先后从这家建行支行骗贷20多亿。为骗取银行信任,谢根荣秘密找人编织伪造了两件“金缕玉衣”:一件“绿玉衣”,一件“白玉衣”。地球人都知道,世界上只有一件金缕玉衣,是湖南汉代墓葬马王堆出土的。谢根荣以巨额酬金请来5位古董鉴定专家——他们就此成了钱眼儿里的“钻家”,留下一份书面评估,称这两件“金缕玉衣”总价值达24亿元。过后,支行负责人颜林壮和赵峰被请到“根荣博物馆”,目睹玻璃罩里闪闪发光的“金缕玉衣”,两人为谢根荣继续骗贷和自己的毁灭打开了“炼狱之门”。他们心知肚明,此前在谢根荣身上已流失数亿贷款,管它“玉衣”是真是假,不信也得信——只能硬着头皮往深渊里跳了。

百天大战,一举告捷,案件移送公安部门。

数据追查——

海中捞出湿帽子

在变幻莫测的证券市场上,“千金难买早知道”——这样极富煽惑性的引导宣传,是很容易使股民受到坑骗的。

2009年底,审计署深圳特派办对一家国有证券公司进行例行审计。这家证券公司的办公桌上摆着成排的电脑,里面仿佛横亘着浩瀚的银河,放眼一望深不可测,全是进进出出的户头和千变万化的数据。那天,衣着朴实、讲话朴实、作风朴实、表情也朴实的审计组进入证券公司大楼,风度翩翩的高管们笑容相当真诚,说话也相当自信:你们要看懂我们的高科技高智商业务和海量信息,有点难度吧?

审计组很谦虚,说我们要向你们好好学习。

殊不知,审计人的信条是,“学习是我们的生活方式,不学习是我们的职业危机。”审计之前,对被审单位的专业知识、工作流程进行“恶补”是他们的必修课。因此在深圳特派办审计组看来,那家证券公司的海量信息不过是小河流水哗啦啦。火眼金睛很快从大海中捞出了湿漉漉的“广东中恒信传媒公司”:这家企业从2007年4月至2009年10月,交易股票552只,累计交易金额571多亿元,获利4.26亿元。再查资金流向,其中大笔大笔地流入近20家地方电视台的财经频道,其股评节目都由中恒信“承包”、“联办”或“买断”,播放由他们提前录制好的荐股节目。一切证据表明,中恒信有操纵股价非法牟利之嫌,证券界通称这种“抢先交易操纵”方式为“抢帽子”。

审计结果移送证监会。基于此案警示,2010年国家相关部门联合发文,规定媒体股评节目和专栏严禁对外出租或承包,这是审计促进完善国家治理的又一实证。

实地追查——

“我们只相信事实!”

南京特派办奉命审计河北一家大型燃煤电厂,其烟气脱硫减尘指标直接受环保部监控。该厂现代化的复杂设备和生产流程令人眼花缭乱,相关报表中的专业术语更令外行谁见谁晕。该厂统计终端不断闪烁变化的数据表明:净化设备正在隆隆运行,脱硫减尘效果显示良好。审计组张冬霁等人查完数据查电脑,查完设备查现场,一路直插光怪陆离、云遮雾绕的电脑“心脏”。一个“核心机密”被发现了:该厂在计算机软件系统做了手脚,可以自动降低监控系统显示的硫排放浓度。电脑蒙不过审计的人脑。

一次,南京特派办的徐践等人前往江西省西气东输某工地审计。一切统计报表都无懈可击,质量看似安如泰山。工程负责人满面笑容。徐践和同事们要进隧道实地勘察,负责人信誓旦旦地说:“我以党性保证我们的报表是真实的,隧道就不必去了,那里塌方落石不断,还有不少遗落的炸药,我们要对你们的人身安全负责啊!”徐践淡然一笑说:“审计不到现场,那还叫什么审计?”他们头戴安全帽钻了5条隧道,里面黑如暗夜,到处是乱石积水,最长的3公里,最陡的坡度40度角。按质量要求,隧道顶部和两壁必须用水泥砌实加固,以防塌方落石砸坏管道。徐践一路用小铁锤敲,听有空洞的回音再用钢钎捅,结果一捅一个窟窿。实地勘查的结论是:工程偷工减料,质量一塌糊涂,所有报表皆系伪造。从黑暗的长长隧道钻出来,脸色铁青的徐践一语双关:“里面太黑暗了!”审计结论惊动北京,造假者皆受惩处。

成立30多年来,全国审计机关向有关部门移送案件线索4.2万多件,其中包括一些重大案件,如“五大公司”违规经营案,天津蓟县国税案,铁道部何洪达案、刘志军案,民航系统李培英案,国家开发银行王益案,股市“名嘴”汪建中案等。同时,审计机关还配合纪检监察、司法机关查证一大批重特大腐败案件。审计大军被亲切地称为“值得信赖的一支队伍”、中国反腐败的“利剑”。

中国审计走向世界

“中国人要来审计联合国了”

2007年11月,中国审计署当选为联合国审计委员会委员。这个审计委员会负责对联合国下属所有机构、基金和项目账户进行年度审计,审计费用由联合国承担。2008年,一条内部消息从联合国总部传到世界各地的分支机构:“中国人要来审计联合国了!”掌控各机构话语权的多是来自欧美国家的高级雇员,一些人很好奇,一些人很忐忑,一些人很怀疑。中国人懂国际规则吗?中国人能保证审计的独立性吗?中国人能搞懂国际事务的复杂性吗?能在同一个平台上和我们对话吗?

说实话,在2008年那个炎热的夏天,在为迎接奥运而装扮得流光溢彩的北京,一群中国年轻人比他们还忐忑不安:上述所有问题也是这些年轻人每时每刻提给自己的问题。审计署很快成立了“联合国审计办公室”,并立即从全国各地选派几十个英姿勃发的青年才俊到南京审计学院培训班报到。审计联合国?天哪,中国人从来没干过审计老外的活儿,国际准则,审计规范,财务流程,工作程序,报告格式……两个月的培训班成了一场“知识技能大轰炸”。学员们高度亢奋,昼夜兼程。

结业时,审计长亲往授旗,他操着一口浓重的四川口音说:“审计联合国是一件大事,事关国家形象和荣誉,不过我对你们有百分之一百二十的信心!以前是人家告诉我们要怎样做,现在,我们要告诉人家,怎样做才对!”

2008年7月,中国首批8个审计组飞赴世界各地。联合国经费投入最多的是维和部队,他们都驻扎在“世界火药桶”上。以四川省审计厅伍斌为组长的6人审计组飞抵苏丹的达尔富尔,那里是连年内战的主战场,艾滋、疟疾横行,不时刮起的沙尘暴遮天蔽日。中国审计组到达前夕,世界粮食总署60多辆运粮车遭到洗劫,1名司机被杀害,联合国儿童基金会等驻在机构也遭遇多次抢劫。出于安全考虑,联合国主管官员劝中国审计组“不要去那个玩命的地方了”。但这是中国审计人在国际平台上第一次亮剑,驻达尔富尔维和特派团每年花费近13亿美元,如果不去,就无法对联合国维和部队的财务报表出具全面和权威的审计意见,不能交上完备的中国式答卷。

没有房子,审计组住进集装箱,挖个洞就算窗户。远近不时有枪炮声响起,武装直升机日夜在头顶轰鸣。驻地的安全保障仅是一道铁丝网和一面高高飘扬的联合国蓝色旗,从外面看和监狱没什么两样。没有米和蔬菜,最可怕的是漫天飞舞的非洲蚊子,叮一口会肿起馒头大的红包,7天后如果发起高烧就可能染上了疟疾。维和部队在维和区域建了不少军事和民用设施,中国审计人不仅要查账,还坚持到现场点数勘查,不过每天都要变换时间路线,以防遭遇袭击。就是这种“鬼见愁”的地方,五年五次审计,来自境外审计司的小伙子张龙屡闯鬼门关。有一次不知什么虫子在他后背叮起拳头大的红包,痛得几夜睡不着觉,当地人告诉他:“不碍事,等里面的虫卵变成小虫,飞出来就好了。”天哪,好恐怖!

“花木兰”亮剑

“世界火药桶”

2008年8月8日夜,北京奥运在绚烂礼花中隆重开幕,就在这一天,俄罗斯和格鲁吉亚在南奥塞梯地区打起来了,联合国派驻当地的维和部队一下子被夹在了战争中间。9月3日,浙江省审计厅的刘悦刚刚从塞浦路斯飞回北京,“联审办”决定由她出任组长,与刘瑛和宁虎立即飞赴驻格鲁吉亚维和特派团实施审计。出发前那天下午,40岁的刘悦发现自己怀孕了。但是,此前与格鲁吉亚方面的联系是由刘悦进行的,如果她不去,临阵换将会打乱所有部署。

面对前往机场的班车,刘悦没告诉家人也没告诉同事,默默登上飞机。从北京飞往南奥塞梯,先后换乘4种飞机,最后乘坐的直升机破损严重,舱门是用绳子绑住的。从天空到地面,一路整整颠簸了40多个小时。到达维和特派团驻地,左边是俄军大院,右边是格军军营,枪口相向,炮口相对。刘悦随即主持召开了进点见面会,同部队指挥官敲定了工作日程。一切都安排妥当了,她才通过电话向维和部队审计项目负责人张新芳做了汇报。张新芳含泪“责备”刘悦,为什么不早告诉我们?要不要请维和部队找个军医?刘悦婉言谢绝了。两位随行同事只好想方设法照顾刘悦,唯一的“营养餐”就是开车跑出好远买回两袋大米,每天用电热壶为她煲粥,因为电压不足,米是泡烂的而不是煮熟的。21天后完成任务,刘悦才率组返回。

张新芳是军人的女儿,又是维和部队审计项目的负责人。达尔富尔、乍得、黎巴嫩等等这些被称为“世界火药桶”的地方她都跑遍了,同事们亲切地称她为“张司令”,各国维和部队指挥官也跟着幽默地叫她“张司令”。5年审计下来,“张司令”的威名传遍世界各地维和部队。2008年年底,“联审办”汇集北京,起草英文体的审计报告,天天加班没黑没白。有一天家人传来消息说,父亲报病危了,你回来看看吧。她赶到医院时,父亲只有泪而不能言语了。报告起草完毕那一天,张新芳把自己关在宾馆房间大哭了一场。

2008年7月至2013年9月,中国国家审计署先后派出200多个审计小组,投入审计人员1000多人次,提交了20多份审计报告和160多份审计管理意见书,获得了联合国相关机构和同行的高度评价,让许多老外出了一身冷汗。

1994年上半年,非洲卢旺达发生一场惨绝人寰的种族大屠杀,近100万图西族人几乎被胡图族斩尽杀绝,总理和许多部长都被杀了。当年秋,联合国设立了卢旺达国际法庭,负责审判那些犯有种族灭绝罪的刽子手。法庭有9位常任大法官,享受联合国副秘书长待遇。10多年来该法庭花费近30亿美金,审判了30多人,尚有8个犯罪嫌疑人潜逃在外。前往审计的葛晟发现,这个法庭效率很低,办案太慢。审计结束后,“80后”葛晟约见主持工作的大法官交换意见——那看起来就像小孩和大人的“谈判”。谈到费用和效率,大法官傲慢地说:“正义是有代价的。”葛晟当即提出质疑:“是否存在措施不到位、主观不作为的现象?各位能不能以最高效的方式把正义还给当地人民?”双方唇枪舌剑了3个小时,最后大法官不得不同意在审计报告上签字。

2013年7月24日,联合国在纽约总部举行了隆重的颁奖仪式,授予中国审计长刘家义“联合国维持世界和平奖”,表彰他及其带领的中国审计团队通过5年多来负责而严谨的工作,对维持世界和平做出的杰出贡献。

2013年10月,在新中国审计机关成立30周年之际,号称国际政府审计的“奥林匹克运动会”的世界审计组织第二十一届大会将在北京召开,191个国家的审计长将率团参会,中国审计长刘家义将担任世界审计组织的主席。

中国是最早关注审计的国家之一。3000多年前,西周就设立了带有审计职能的官员“宰夫”。宋代建立了以监督财政为专职的“审计院”,为中国审计机构定名之始。

今天,对于中国这样一个泱泱大国来说,8万审计队伍依然很小,尽管他们马不停蹄四处奔波,全国150万个需要审计的单位远远难以全面覆盖。仅就审计署而言,尽管在中央各部委建立了25个派出局,在地方设立了18个特派办,但从覆盖面上来讲,也就能达到1/3左右。他们太辛苦了,跋山涉水,栉风沐雨,远离亲人,征战四方,是中国审计人的生活常态。他们称自己是国家经济社会运行的一个“免疫系统”,他们说得最多的,是“不能把责任当奉献”。

审计署是警钟长鸣的地方。历史已经并将继续证明,审计在,制度就在,法纪就在,威慑就在,希望就在!

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