2012年5月，湖北省襄阳市成立政府投资审计局。至2015年5月，襄阳市审计政府投资项目5535个，审计资金533.87亿元，审减104.56亿元，审减率19.59%。社会各界普遍认为审计结果可靠、可信、可用，已成为政府投资项目招标、资金结算和办理资产登记的依据。同时，省、市领导从不同的角度调研和肯定了该市的政府投资审计工作。

——2012年11月，原湖北省委常委、襄阳市委书记范锐平同志考察政府投资审计工作时指出：“审计为政府投资把了关”；

——2012年12月，襄阳市委、市政府给审计局领导班子记集体二等功，将政府投资审计工作树为全市学习典范；

——2013年4月，湖北省审计厅厅长张永祥同志到襄阳市调研审计工作时认为：“襄阳投资审计工作很有特色，科学地把握了审计风险，审计力量和经费得到保障，在全省具有代表性、实质性和典型性的推广价值”；

——2014年元月，原襄阳市委副书记、市长别必雄同志听取审计工作汇报后认为：政府投资审计降低了工程成本，节省了政府投资，防范了政府投资风险，预防了腐败，保护了干部。

襄阳市政府投资审计从困扰中起步，并在实践中提高、探索中完善和发展，切实发挥了审计监督作用，为促进襄阳经济和社会发展，推进汉江流域中心城市建设做出了贡献。

在困扰中起步

“监督主体不明、监督检查无序、发挥作用不力”是三年前襄阳政府投资项目的监管现状。当时参与监督的部门和单位涉及发改委、城建局、财政局、建投公司和审计部门等。因为监督责任主体不明确，直接导致对政府投资项目监督无序、作用不力的后果。政府投资项目建设过程中的高估冒算、损失浪费、管理混乱和效益低下等问题得不到有效遏制。同时，由于审计部门受体制和审计力量的局限，每年对政府投资项目的审计覆盖面不到投资总额的10%，只能抽审几个重点项目，处于心有余而力不足的困扰境地。如2011仅审计政府投资项目7个，审计金额只有4亿元。

面对困扰，襄阳市政府在做了大量调查研究的基础上，决定整合监督资源，创新政府投资审计监督机制：以审计机关为主体组建政府投资审计局，并采取购买社会服务的方式，从社会上聘用有资质的工程师参与政府投资审计工作，形成政府投资审计合力，对政府投资实行“全覆盖、全过程”审计。

2012年5月，襄阳市政府出台了《襄阳市政府投资审计监督办法》，将新的政府投资审计监督机制付诸实施。该办法兼具四个特点：一是整合了监督资源，确立政府投资审计局为政府投资项目监督主体，将原由财政评审中心、建委和建投公司分散行使的政府投资审计监督职能，一律收归政府投资审计局行使；二是对政府投资项目实行“全覆盖、全过程”审计监督，所有的政府投资项目从前期的土地征迁预算、标底控制价、项目建设管理，以及项目建成后的结（决）算都要接受审计监督；三是设置简易审计程序，对征迁预算审计、标底控制价审计和5000万元以下的结（决）算项目按简易程序实施审计，对5000万元以上的结（决）算项目，按一般审计程序实施审计；四是严格实行责任追究制度，对政府投资项目未经标底控制价审计而进入下一招标程序的、未经结算审计支付工程款超过80%的、未经竣工决算审计办理产权登记和移交手续的，追究相关人员党纪、政纪和法律责任。

随即，襄阳市政府投资审计局成立并开展工作。核定政府投资审计局七个职能科、组，参公管理编制25名。同时批准政府雇员使用指标，授权审计部门根据业务需要公开招聘土建、市政、水电、园林绿化等专业的造价工程师和征迁评估师。至2013年元月，该局就审计政府投资项目774个，审计金额78.7亿，审减13.06亿元，审减率16.59%。

在实践中提高

新机制运行七个月，即实现了初战告捷！襄阳市委、市政府和项目建设单位等从实实在在的审计数据中看到了效果，下定了推进和支持政府投资审计的决心。这意味着 “全覆盖、全过程”的政府投资审计机制，在襄阳将成为常态。

任何事物发展过程中的矛盾与困难都不可避免。虽然起步阶段的政府投资审计取得了一定成绩，但实际工作中同样遇到了多重矛盾和困难。如工程材料价格信息不全面、征收对象信息提供责任主体不明确、审计职责界定不清晰、报审程序不规范和项目管理机制不完善等，渐渐成为制约政府投资审计工作的瓶颈。面对矛盾与困难，审计部门牢牢抓住“制度、职责、流程”三个重点，着力推进政府投资审计制度化、规范化和程序化建设，将政府投资审计推向合法、有序、规范的轨道，以切实提高工作效率。

针对政府投资审计涉及单位多、工作协调难、价格信息不全面和送审资料传递不及时等问题，襄阳市政府制定了《襄阳市政府投资审计工作联席会议制度》，并成立了政府投资审计工作联席会议领导小组，先后多次召开会议协调和督办。很快，部门和单位之间明确了分工、确定了职责、严厉了责任追究。各建设单位及时、真实、完整地上报项目资料，建设管理部门及时发布工程材料价格信息，对争议较大的事项确定了会商解决办法。

针对政府投资审计内容不明确的问题，政府投资审计联席会议重新界定：项目概算及合同中已经明确的内容、自收自支事业单位及民营资本的建设投资、行政性收费项目，以及政府采购项目不属于政府投资审计范围；审计不应替建设方、监理方及施工方编制预、决算资料和履行项目现场管理等职责，要严格做到审计监督不越位、不越权。

同时，针对审计流程不规范的问题，一是明确只有由政府批转的项目和列入城建计划的项目才能进入审计程序，其他渠道报审的项目不予接审。二是所有报审项目要先对项目的基本情况及报审资料进行审核，资料不合规的项目不得进入审计程序，并正式发函要求报审单位补齐资料，直到资料补齐并审核通过后才进入审计程序；征收补偿项目若存在先拆后报审问题，不得进入审计程序。三是将简易程序进一步简化和规范，以达到方便项目报审目的。四是制定了《襄阳市市区征收补偿预算同步审计工作流程》，将征收补偿项目审计复核流程优化为五个步骤。优化后的审计流程不仅简化了程序，而且明确了责任，便于各部门之间协调配合，大大提高了审计工作效率。

在探索中完善

政府投资审计工作尽管有政府领导和相关部门的大力支持，以及“制度、职责、流程”的进一步规范，但审计人员仍然承受着来自工作中的巨大压力！因为政府投资项目监管偏松现状历经时间较长，少数项目参与者非法逐利的思维定势不可能在短时期内有明显改变，利益的博弈将审计部门和审计人员推向了风口浪尖。审计质量如何把关？裁量权如何控制？廉政风险如何防范？审计干部及聘用人员如何管理？这都是审计部门不断思考和着力研究的问题。在审计实践的反复检验中，具有襄阳特色的政府投资审计质量和廉政风险控制等一揽子制度逐渐成熟。

岗位分离制度。 按不相容职责岗位分设、相互监督的原则，实行岗位分离设置。资料接收与项目分配岗位分离，项目分配与实施岗位分离，预算审计与结算（决算）审计岗位分离，复审与一审岗位分离。

实质性复核制度。 专门设置了审理科，配有六名业务熟练的工程师和一名科长负责项目复核，对审计项目实行100%的复核。复核人员对项目审计资料全面审核、重点复算，对照设计蓝图复算工程量，对照政策、定额和襄阳市建材价格信息等复核工程材料价款。审理复核后出具复核意见书，向一审工程师和主审反馈复核发现的问题，修正审计结果。同时分类建立复核案例，形成系统的案例参考体系。

集体会审制度 。通过集体会审解决审计内部的争议事项。即对一审工程师和复核工程师审计结果分歧，召开由主审、一审工程师、复核工程师及局内其他资深工程师参加的会议对分歧事项充分研究讨论，形成提交业务会议的意见。

部门会商制度 。通过部门会商解决审计与报审单位之间的争议事项。报审单位对初审结果有异议，通过双方沟通不能解决的问题，组织由报审单位、财政、建委等相关职能部门参加的专题会议，进行研究讨论。

专家咨询制度 。政府投资审计涉及面广，仅凭审计人员的知识储存有很大局限。政府投资审计局主动与相关部门的专家联系，建立专家咨询库，对涉及重大项目与桥梁、电力和水利工程等专业性强的审计事项，召开专家咨询会议，充分听取专家意见，商定解决意见。

业务会议审定制度 。依照项目金额大小分级次召开专业会议，集体讨论，审定审计结果。三百万元以下的项目，由政府投资审计局分管领导组织业务会议审定结果，项目主审和工程师都要参加，详细听取项目报审编制、现场勘测、报审单位对一审情况反馈的意见及审理复核情况，集体分析讨论后，决定项目审计结果；三百万元以上的项目，由主要领导组织业务会议审定结果，分管领导、主审、一审工程师、复核工程师及局内其他资深工程师参加，审定审计结果。

廉政承诺和廉政保证金制度 。无论是审计干部还是聘用工程技术人员，都必须签订《政府投资审计廉政责任书》，明确承诺：严格遵守《审计法》、《审计“八不准”纪律》和《襄阳市政府投资审计监督办法》等法律法规，自觉执行审计局制定的各项廉政纪律。同时，所有投资审计人员必须交纳一定数额的廉政保证金，若违反廉政纪律，则扣缴其廉政保证金。让违反廉政纪律者在经济上不仅得不到任何好处，而且要承担损失，促使每个政府投资审计人员自我约束，遵守廉政纪律。

廉政跟踪回访制度 。每个项目所处的审计环节和状态等情况在办事大厅公示，审计内部纪检监察人员根据项目进展情况随机抽查回访，跟踪督察廉政纪律执行情况，发现问题及时查处。

廉政警示教育制度 。收集整理审计署、省审计厅和纪检监察部门制作的廉政教育案例资料，逐步建立投资审计廉政警示教育资料库，定期组织投资审计人员参观廉政教育基地，观看廉政案例影像，分析案例发生的主、客观原因，每人撰写案例观看体会，排查自己在遵守廉政纪律和规定方面的薄弱点，做到提前预防，让廉政警钟时刻在投资审计人员的耳边鸣响。

廉政情况外部监督制度 。在《襄阳市政府投资审计监督办法》的基础上，市纪委会同市审计局制定了《襄阳市政府投资审计廉政风险防控办法》，市纪委依据该办法会同市计委、财政和建委等部门组成检查组，定期对政府投资审计质量和廉政纪律执行情况进行检查，采取审阅审计档案、到项目报审单位回访和社会调查等措施，有针对性地进行外部监督。

廉政违纪零容忍制度 。定期通报政府投资审计廉政纪律执行情况，审计人员每月对照《政府投资审计廉政风险防控办法》进行自查，对薄弱环节进行整改，对严格执行廉政纪律的审计人员通报表彰，对违犯廉政纪律的审计人员不搞下不为例，实行首犯必究制度，清除政府投资审计队伍，永不再用，不给违犯廉政纪律者第二次机会。同时，从严追究违纪、违规者的党纪、政纪责任，对触犯刑律的，迅速移送司法机关，从严查办。

廉政环境控制制度 。从投资项目报审资料接收、现场勘测，到审计情况沟通会谈、专家咨询会议和业务会议审定审计结果等，每个环节都必须由两个以上的审计人员共同实施，相互制约，相互监督。从一审与报审单位沟通对账，到专家咨询会议、复审与业务会议等环节，实行全过程音视频监控，形成声像资料入档备查。（潘武森 晏长军 马波）