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铭记•“审计优良传统、作风与精神”系列访谈:定期审计:探索属于自己的道路
 
【时间:2015年12月11日】 【来源:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

定期审计:探索属于自己的道路

□ 滕延妮

1987年1月2日,审计署发出《关于对行政事业单位推行定期审计制度的通知》(见上图),要求“争取以三年左右的时间,在全国范围对行政事业单位普遍实行定期审计制度,逐步代替一年一度的财务大检查”。

财务大检查,是审计机关成立之初的重要工作内容之一。“因为审计署刚成立时,一是审计力量不足,经验缺乏,想通过这个大检查锻炼队伍;二是想开辟审计工作局面;三是审计机关尤其是基层机关刚刚建立,开办经费短缺,通过大检查可以解决一些经费不足的矛盾。”审计署社会保障审计司原正司级审计员秦萌这样描述审计机关开展财务大检查的原因。她曾在当时的国务院财务大检查办公室连续工作了5年。

然而,参加财务大检查毕竟只是“为他人做嫁衣”,审计终究要走自己的路。定期审计,便是审计署不断总结全国审计机关经验而逐步走出的属于自己的路。

襄樊经验

1984年3月,湖北省襄樊市审计局试点行政事业单位财务收支审计后,总结分析了行政事业单位审计的难点。一是单位多、影响大、经费支出占地方财政支出比重大。都搞就地审计,审计机关力量有限,难以实行及时、普遍、有效的审计监督。二是行政事业单位是“吃财政饭”的,若只是不定期地开展审计,事后审出了问题,也是“灶里退不出柴来”。三是行政事业单位会计力量弱,财务管理制度不健全,违规违纪问题较多。

探索一条行之有效的路子,对行政事业单位开展经常性的财务监督——面对现实存在的问题,襄樊市审计局的领导和同志们达成了这样的共识。

历经数次研讨、几度磨砺,襄樊市委、市政府给审计工作一路开绿灯,财政部门通力协作,1984年5月,襄樊市审计局会同财政局一起下发了《关于开展行政事业财务定期审计的通知》,将不定期审计改为按月定期审计,就地审计改为送达审计,对部分单位审计改为普遍审计。要求凡是由财政核拨经费的单位,都要按月报审,预算内外一起审。

探索之年,对信息的捕捉总是敏捷的。定期审计的春笋刚刚破土而出,就受到高度重视。审计署、湖北省审计局领导都到襄樊做了实地考察。

蒋仲华,审计署筹备组成员,赴湖北调研后,撰写了《谈谈定期送达审计》。他在文中总结到,“实行定期审计好处很多:有利于及时发现、纠正和防止新的不正之风,严肃财经纪律;有利于促进被审计单位节约行政经费支出,加强财务管理,形成勤俭节约,廉洁奉公的良好风尚;有利于促进被审计单位加强财会基础工作;有利于提高审计工作效率,使审计工作逐步走向经常化、制度化……”

1984年11月,审计署在湖南长沙召开部分省行政文教审计座谈会,介绍了襄樊审计局定期审计的经验,要求各地试点。

统一思想

能不能开展定期审计?刚开始时,大家认识并不统一。

社会上有些人认为,“现在政治、经济形势好,各单位都遵守财经纪律,没有实行定期审计的必要”;也有人说,现在到处在讲“放权”“搞活”,实行定期审计,是不是与改革有矛盾?

蒋仲华在访谈中(图片由李苏提供)

审计机关内部也存在分歧。一些同志认为,搞财务收支审计没有意思,主张马上搞经济效益审计。有的同志则认为,审计机关刚成立,人手少、经验不足,搞定期审计没有现成的办法和准则,条件不成熟。还有些同志认为,搞定期报审容易陷于事务工作,冲击审计工作重点,不如搞重点审计、行业审计收效大。

曾任审计署办公厅主任的刘达朱回忆说,“当时行政事业审计局内部就有不同意见,有一些争论,有的同志认为,审核会计月报、账证是财政部门的事,不是审计的事,搞定期报审代替了财政的审核,超越了审计职责。”

樊廉忠,当时在行政事业审计局工作,他介绍说,“推进定期审计阻力不小,是月审、季审、半年审,还是一年审,各省市领导看法不一。有部分领导认为,行政事业单位那么多,一年一审负担就不小,如果还要搞季审、月审,工作量很大,担心难以完成任务。”

尽管有分歧,推进过程中也遇到一些阻力,但在审计署的领导下,各级审计机关通过反复讨论,最终统一了思想。

时任审计署副审计长的罗进新曾这样说到,“普遍实行定期、连续而又必不可少的审计,其目的是要把被审计对象,不论是好是差,都要置于经常的监督之下,以保证好的更好,差的变好,并能巩固提高。希望各地积极进行试点,已经试点取得经验的,要有步骤地加以推广,争取在三五年内全面搞起来。关于定期审计间隔时间的长短,是报送审计或就地审计,应从加强监督、简便易行、讲究效率的要求出发,根据具体情况,因地制宜,灵活运用。”

循序推进

1986年4月,审计署在湖北武汉召开全国行政文教审计座谈会,总结推广“湖北的认识,安徽的速度,灵宝的干劲,襄樊的路子”等经验,明确了定期审计制度的目标、方针、步骤和要求。

1987年1月,审计署正式试行行政事业单位定期审计制度,要求各地区实施。该制度规定,凡由财政部门核拨经费和补助经费的行政事业单位及其预算外单位,其预算内、外财务收支均属定期审计的范围;要根据被审计单位具体情况和审计机关的条件,分别实行定期月审、季审、半年审或年审;被审计单位要依照审计机关的规定,定期报送财务会计报表及有关资料。

同年4月,国务院办公厅要求“审计部门从今年起,对行政单位普遍实行定期审计制度”“对于不报审和拒审的单位,由审计机关通知财政或财务部门,暂时停止或减少拨款”。

自此,定期审计在全国范围内有步骤地开展起来,逐步覆盖公交、商贸、财政金融和其他行业。1989年,审计署正式施行《行政单位定期审计制度》,并要求实行定期审计的事业单位比照执行。

定期审计的成效是明显的。时任行政国防审计司司长的李锐弟概括了这项工作开展后实现的“五满意”:迅速而大面积控制违纪,增收节支,加强管理,党政领导和财政部门满意;单位违纪行为减少,增收节支,管理加强,单位领导满意;财会工作有审计“撑腰”“做后台”,大大缓解了与领导和群众的矛盾,财会人员满意;审计效益高,收效大,审计人员也满意。审计干部则反映,“定期送审后,思想上有了‘位子’,工作上有了‘盘子’,取得了效果,尝到了甜头。”

樊廉忠在访谈中(图片由李苏提供)

1994年审计法颁布,“定期审计”淡出了历史舞台。然而不能忘记,在当时的历史条件下,推行定期审计体现出的审计人求实、创新的精神。这对于打开审计工作局面,推动审计工作实现经常化、制度化,具有重要的历史意义。

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