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铭记•“审计优良传统、作风与精神”系列访谈:“这个权力不应放弃” ——记中外合营企业审计的拓荒之路
 
【时间:2015年12月11日】 【来源:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

“这个权力不应放弃”

——记中外合营企业审计的拓荒之路

□ 黄雯瑜

作为我国利用外资的重要形式之一,吸引外商与我国合资、合作办企业是改革开放以来我国经济发展非常重要的一环。

1983年9月审计署成立,对中外合资合作企业(以下简称中外合营企业)的审计一直在探索中。1993年1月,《中外合资合作经营企业审计办法》发布,从此,中外合营企业审计进入常规化道路。而这其中经历的艰难和重重探索,却是很多人难以知晓的。

审计的权力

1984年3月13日,审计署向国务院常务会议汇报审计工作时提出增加审计署人员编制。经国务院批准,审计署增加行政编制100名,同时增设外资审计局。

3月17日,时任国务委员的王丙乾在全国审计工作会议上指示,“对中外合资企业也要进行审计”“审计署要积极准备力量,对利用外资的财务活动开展审计监督”。

1984年5月,外资审计局成立,业务范围包括审计中外合营企业。然而当时开展这项工作并无法可依。按照当时国务院发布的《中外合资经营企业法实施条例》规定,只有注册会计师接受企业委托可以查账。祁田同志曾回忆过这段历史,“合资企业强调它是合资,中国的管理监督部门不能进去,不让进门”。

中外合营企业审计陷入僵局,无法开展。

怎么办?“没有调查就没有发言权”,审计署决定先对中外合营企业的情况进行调查。

1984年12月至1985年1月,审计署派出工作组到深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区调查中外合营企业情况。调查发现,中外合营企业存在注册资本不实、抬高材料进价压低产品售价、账设在国外、经济法规不完备或合同不具体被钻空子,以及缺少财务经济监督等诸多问题。

很快,参与此次调查的祁田同志将发现的问题向胡乔木进行了汇报,他当即表示,“中外合营企业中存在的这些问题是大事”“特区是经济特区,不是政治特区,那为什么我们不能去审查监督”。

这些话如同定心丸,坚定了审计机关开展中外合营企业审计的决心。

1985年4月5日,审计署向国务院报送了《关于加强中外合营企业管理监督几点意见的报告》,“建议国务院作出明确规定,授权国家审计机关对中外合营企业进行审计监督”。很快,国务院批准了该报告,中外合营企业审计自此解禁。

1985年至1988年,审计署和北京、天津、江苏等地审计机关对中外合营企业进行了审计调查和试审。

审计工作很快开展起来,但社会上对这一做法的议论开始增多。改革开放初期,外资在弥补国内建设资金不足、引进先进技术、创造更多就业及促进对外贸易等方面具有举足轻重的作用,不少地方政府将引进外资作为主要的经济考核指标之一,甚至以政策换资本。

审计这些企业会不会影响吸引外资?很多人心生疑虑。加上审计初期缺乏明确的法规依据,工作开展阻碍重重。

众说纷纭之时,1988年7月7日,李鹏总理在讨论批准审计署“三定”方案时再次为中外合营企业审计正名。他指示:“关于审计工作有一个总的精神,任何一个有国家资金的单位,都要审计,这是一个制度。……中外合营企业,有中国国家资金的,国家审计机关应当有权力审计,这个权力不应放弃。”

1988年11月,酝酿已久的《中华人民共和国审计条例》出台,明确规定审计机关有权对有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业的财政财务收支进行审计监督。中外合营企业审计有法可依的新局面终于开启。

此后,一些位于沿海地区、经济特区和经济开发区的地方审计机关逐步推开了中外合营企业审计。

探路子,找方法,抓重点

改革开放后,广东省的中外合资企业一度占到全国的60%,利用外资额占全国的51%,对其他地方的影响不容小觑。因此,中央领导和审计署要求该省在中外合营企业审计方面先行一步。

截至1988年,广东省审计机关共审计和审计调查了72家中外合资企业,主要对国家资金的投入、使用及其效果进行检查,揭露出许多弊端和问题。

1988年8月,外资审计局更名为外资运用审计司,其下设外资审计二处的主要职责之一就是审计中外合营企业。

面对合资企业的审前准备工作开始紧锣密鼓,除了搜集有关资料,进行审计调查,外资运用审计司还同地方审计局开展了对几家合资企业的试审,积累了经验。

1990年对中外合营企业的审计逐步扩大,时任外资司司长郦建民当时接受采访时表示,这类项目的审计重点是抓损害国家权益和盈亏不实的问题,未来要集中力量抓重点。他还透露,合营企业审计办法正在加紧制定中。

确定了重点,摸索着方法,中外合营企业审计朝着越来越清晰的方向发展。

1991年是我国“八五”计划开局之年,在1月召开的全国审计工作会议上,吕培俭审计长对1991年审计工作做出安排,其中包括:“各地特别是对外开放地区要根据自己的力量,审计一部分中外合资、合作企业。”

为进一步贯彻会议精神,1月31日,审计署发出《关于加强和改进外资审计工作的通知》,要求:“对中外合资合作企业的审计,各地要在已经开展审计和审计调查的基础上,有计划地选择一些重点企业进行审计,沿海和开放地区应该多审计一些重点企业,以维护财经法纪,促进管理,提高效益,反映管理上制度上需要解决的问题,促进合资合作企业健康发展。”

1991年全国中外合资企业审计研讨班合影留念

1991年12月,《审计工作发展纲要(1991-1995)》对“八五”期间审计工作进行总体部署,再次强调“对中外合资、合作企业逐步开展审计,依法保护国家权益”。

新的工作局面渐渐打开。

一次牵动全系统的审计

1992年,一个全国性项目全面铺开:全国30多个省、区、市审计机关和审计署驻地方特派办对全国范围内200家具有代表性的中外合营企业开展审计。

为更好地推进这项工作,当年4月17日,审计署发出通知,统一部署,强调在审计实施中,既要注意查处违反法律法规的问题,又要重视企业经营管理和经济效益方面的问题,反映企业的实际困难,客观公正进行评价,促进中外合资合作经营企业坚持依法经营,改善管理,提高效益。

这次牵动全系统的审计任务,时间紧、要求高、涉及范围大,关注的是国家投入资本多的中外合资、合作企业,主要审查我国国家资产是否完整,盈亏是否真实,国家合法权益是否受到侵害。

最终,这项“集中力量办大事”的决策没有让人失望,一些中外合营企业存在的普遍性问题被揭露出来。如企业亏损面过大;不按规定期限投入资本,造成企业资金紧张,经营困难;外方投资后变相抽逃资本;国内企业用假合资骗取国家优惠政策等。

通过审计也掌握了中外合营企业的基本情况,审计报告就合理引进外资、确定投资导向、提高投资效益等方面,向政府提出了建设性意见,推动中外合营企业向更健康的方向发展。

1993年1月,《中外合资合作经营企业审计办法》出台。同年,根据实施中遇到的新情况,审计署又下发了《关于贯彻落实中外合资合作经营企业审计办法中有关问题的通知》。从此,中外合营企业审计步入正轨。

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