新形势下社会保障审计发展展望

——在2016年中美审计研讨会上的主旨演讲

中国审计署审计长、世界审计组织主席 刘家义

尊敬的各位来宾，女士们，先生们：

上午好！九月的北京秋高气爽，在这个最美时节，非常高兴与各位新老朋友相聚于此。首先，对出席本届中美审计研讨会的各位嘉宾、朋友，以及同事、同行，表示热烈的欢迎和诚挚的问候！

中国古代思想家孔子说，“三年有成”。意思是说，经过持续不断的努力就会获得成果。自2014年10月首届中美审计研讨会在南京召开以来，中美两国最高审计机关之间的会晤机制逐步完善、研讨交流不断深入，其他与会国家最高审计机关也积极分享经验，有力地推动了相关领域的审计交流。中美审计研讨会，不仅成为与会国家审计同事、同行之间传承友谊的纽带和桥梁，还为最高审计机关之间加强互信、交流经验、深化合作提供了又一个重要平台。今天，我们再次相聚，围绕“社会保障政策实施效果审计”这一主题开展研讨，期望分享各国在社会保障审计实践中的成功经验，交流互鉴、取长补短，使最高审计机关在促进本国经济社会可持续发展中发挥更大的作用。

女士们、先生们！

在人类社会发展史上，社会保障思想和实践源远流长。两千多年前的春秋战国时期，中国思想家就提出，要“使老有所终、壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。新中国成立后，中国政府一直把社会保障制度体系建设作为保障民生、推动发展、构建和谐社会的重要基础性工作，在借鉴国际经验的基础上，坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效的原则，从以单位福利为主的劳动保障到统筹互济的社会保障，从主要保障城镇职工到统筹城乡，目前已初步建立了涵盖社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、住房保障和慈善事业六大方面，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障、住房保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充的覆盖城乡的社会保障体系。

进入21世纪，中国的社会保障事业加速发展，特别是2009年以来，积极稳妥地推进医保改革，取得了举世瞩目的成就。截至2015年底，基本医疗保险实现了全覆盖，基本养老保险参保率超过80%，失业、工伤和生育保险分别覆盖了1.7亿、2.1亿和1.7亿职工，全国享受最低生活保障人数为6600多万人，越来越多的人享有了基本社会保障。“十二五”期间，中国企业退休人员养老金增长了约66%，城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上，累计建设保障性安居工程4000多万套，改造农村危房1300万户，有效缓解了中低收入群体的住房困难，人民更加公平地分享经济社会发展成果。

女士们、先生们！

伴随着社会保障事业的长足发展，中国社会保障审计也逐步建立和发展起来。中国审计署从1983年成立以来，始终把社会保障相关情况作为审计监督的重要内容，审计范围从社会保障资金扩展到社会保障业务领域，逐步形成了“以效益审计为总揽，以社保制度运行过程为主线，以社保资金的真实、安全、规范为切入点”的审计思路。2008年至今，以汶川地震灾后恢复重建跟踪审计为起点，社会保障审计积极探索对民生资金和项目的跟踪审计模式，充分发挥审计预防、揭示、抵御的免疫系统功能。在这一过程中，逐步形成了一套具有中国特色的社会保障审计模式，主要有以下特点：

一是着力促进制度完善。立足我国社会保障制度不断变革、发展完善的现实状况，始终将揭示体制机制制度性问题作为审计重点，积极发挥审计的建设性作用，促进深化改革和制度创新。审计中，在揭示社会保障制度建设、政策执行、业务管理和资金筹集管理使用中存在的突出问题的同时，更加注重 结合历史背景和现实情况，从体制、机制、制度等方面深入分析原因，提出加强管理、深化改革、完善制度的意见和建议，促进社会保障制度的有效衔接、整合和完善。

二是着力维护资金安全。社会保障领域的违纪违法问题虽然涉案金额小、人员级别低，但往往利益受损群体大、社会影响恶劣。中国社会保障审计始终坚持问题导向，紧盯腐败易发、多发的重点领域和关键环节，坚决查处骗取套取、挤占挪用、贪污侵占、以权谋私等违纪违法问题，维护社会保障资金的安全和人民的根本利益。

三是着力优化组织模式。一方面，积极探索对民生资金和项目的跟踪审计，2012年起连续4年对全国保障性安居工程实施审计；另一方面，按照“统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一处理原则”的方式，组织全国审计机关对全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等18项社会保障资金实施了全面审计。上述模式突破了单点、局部审计的局限，有效实现了“摸清现状、查找问题、揭示隐患、分析原因、促进改革”的工作目标，提升了审计工作的层次和水平。

四是着力创新技术方法。积极应对近年来社会保障业务信息海量数字化存储的发展趋势，大力推进以大数据为核心的审计信息化建设，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，实现了审计一线作业与后台数据分析的一体化，为现场审计“精准制导”、“精确定位”“快速反应”提供了技术保障，同时也通过宏观层面的大数据关联分析，突破了地域限制和系统限制，有效揭示了全国社会保障制度运行的深层次问题及风险隐患，为政府宏观决策提供了重要参考。

女士们、先生们！

在经济社会发展的不同阶段，各国社会保障制度在维护人民基本权利、保障人民基本生活方面发挥了重要作用，也不断面临着新的压力和挑战。

首先，公民诉求推动制度完善。自19世纪80年代德国将社会保障确定为公民法定权利以来，社会保障权作为一项法定的基本人权，已逐渐成为世界各国的共识和具体实践。近年来，许多发展中国家，包括一些发达国家，都在不断提高社会保障制度覆盖面。美国2010年推出的医改计划，主要是为没有医疗保险的美国公民提供医疗保障。可以预见，在当前和今后相当长的一段时间，《世界人权宣言》提出的人人享有社会保障权的目标，仍是各国尤其是发展中国家需要努力的方向。

其次，经济增速放缓带来支出压力。国际金融危机爆发以来，全球经济持续低迷、增长长期趋缓，在覆盖范围不断扩大、给付水平只升不降的趋势下，各国社会保障支出压力沉重。很多国家采取完善多层次保障体系、提高社会保险费率或税率等措施，调动参保人自我保障的积极性，减轻公共财政支出压力。在此过程中，如何处理好公平与效率、政府与市场、权利与义务、国民福利与国家竞争力等重大关系，也是各国必须面对的难题，必须通过不断修正和完善社会保障制度来解决。

第三，人口老龄化提出了新的挑战。当前，人口老龄化已经成为世界各国面临的一个共同课题。据美国人口普查局的调查报告，2015年全球有6.17亿人口年龄在65岁以上，到2050年全球将有16亿老年人，届时将有 94个国家的老龄化人口占比超过21%。在这样的人口背景下，能否做好养老金制度的财务准备并保持长期精算平衡，能否为满足老年人医疗、养老服务需求提供足够的人力资源，无疑是从现在开始到本世纪中叶必须应对的重大挑战。

女士们，先生们！

“非知之艰，行之惟艰”。建立公平、共享、可持续的现代社会保障制度，是世界各国的共同愿景，需要付出更多的努力。当前及未来几十年，经济增长减缓、财政收入增速放缓、人口结构变化、公共支出增加等诸多矛盾和因素将相互交织、相互影响，各国社会保障制度的改革和完善，不仅关系其制度本身的可持续性，也必将对各国经济社会稳定健康发展带来重大影响。社会保障审计应当因势而动，在整体战略布局、审计思维、组织模式、审计技术方法等方面进行深度变革，不断加强社会保障政策研究，创新审计方式方法，实现审计重心由合规审计向绩效审计的转变，在保障民生、维护社会和谐、促进经济社会平稳健康发展等方面发挥更加重要的作用。

一是要拓宽审计视野，从完善国家治理高度审视社会保障政策。社会保障是民生安全网、社会稳定器，事关人民幸福安康、国家长治久安。世界审计组织第21届大会发布的《北京宣言》明确，促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。各国最高审计机关应当从推动完善国家治理、维护国家安全的高度，重点关注社会保障政策制定的科学性，一方面要加强适应性分析，着重评价社会保障政策与国家发展战略及具体要求的一致性，提出意见建议；另一方面要加强关联性分析，着重揭示社会保障各项政策间、社会保障政策与其他相关政策间的不衔接、不配套、不一致的问题，完善政策体系。

二是要坚决维护公民权益，保障公民平等享有社会保障的权利。中国有句古话：“不患寡而患不均”。社会保障制度作为保障公民基本生活、维护社会安全稳定的托底性制度，应当确保一国之公民平等地享受社会保障权益。社会保障审计要以维护好公民的基本权益为终极目标，一方面积极揭示政策缺失导致的不公平、不合理现象，促进完善政策，强化管理，补好“短板”；另一方面要围绕重点问题、重点项目、重点区域实施审计，盯住管理薄弱、权力集中的腐败易发环节，坚决查处违法犯罪问题，保障资金安全。

三是要创新审计方式方法，实现对社会保障制度的审计全覆盖。这是全面履行审计监督职责的必然要求。随着对国家审计本质认识的深化，审计的范围和深度都在不断扩展，审计任务增加与审计资源有限的矛盾逐渐凸显。而各国社会保障普遍存在保障政策复杂、覆盖范围广泛、统筹层次多样的特点，也决定了实现审计全覆盖的难度更大。因此，必须创新审计技术和方法，一方面要加强审计项目计划管理，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖；另一方面要加快推进信息化建设，充分运用大数据及相关技术，构建数字化审计模式，以后台电子数据分析统领现场审计，提高审计效率和成果。

四是要秉承开放发展理念，拓展国际间审计经验交流。“三人行必有我师”。审计事业的发展同样也离不开外部经验的借鉴，只有秉承开放发展、兼容并包的理念，加强经验交流、相互学习，才能不断拓宽视野、启发思维、促进创新。希望与会国家以研讨会为起点，通过培训班、案例研究、网络论坛、相互派员参加审计或短期工作交流等方式，开展多层次的双边或多边交流合作，深入研究社会保障制度以及社会保障审计的思路和方式方法，推动社会保障审计向更高层次发展。

女士们，先生们！

世界是个大家庭，世界经济同命共荣。两天前，在中国杭州召开的G20领导人第十一次峰会上，与会各国领导人围绕“加强政策协调、创新增长方式”、“更高效的全球经济金融治理”、“强劲的国际贸易和投资”“包容和联动式发展”等重大议题展开了深入讨论，达成多项共识。社会保障是国家治理乃至全球治理的重要组成部分，在维护经济社会可持续发展等方面发挥着极为重要的作用。各国最高审计机关有责任、有义务在推动完善社会保障中竭尽所能，为维护社会稳定贡献力量。此次研讨会，我个人非常期待听取和学习各国的经验，期望在研讨中能够更加准确把握、科学谋划未来社会保障审计的发展，也希望与会各国代表都能够有所收获、有所启发。

最后，衷心祝愿本次研讨会取得圆满成功！祝愿各位代表在北京期间工作愉快、身体健康！

谢谢大家！