最近，江苏省灌南县审计局对该县政策性农业保险试点工作进行了审计调查。审计结果反映：政策性农业保险试点以来成效明显，规避了农业生产风险，增强了防灾抗灾能力，促进了现代农业发展，增加了农民收入，促进了全县“三农”步伐，但也面临不少困难和问题：

       法律层面缺失。目前，政策性农业保险缺乏立法支持，至今没有一部完整的法律对整个农业保险的运作做出明确规定。《保险法》第150条规定 ：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定” 。《农业法》第46条规定：“国家建立和完善农业保险制度”。但是，长期以来，并没有把农业保险放到解决“三农”问题的全局中加以考虑。未明确其政策性保险性质，也未出台相应的配套支持政策，除免征营业税外，其他政策支持力度不大。特别是种植业保险高赔率和低收益的特点，决定了国家对种植业保险应与纯商业保险区别开来，采取倾斜和扶持政策。由于法律没有明确规定政府在农业保险中的职能和作用，致使政府以红头文件形式支持农业保险的随意性很大。

       经营体制不顺。当前，政策性农业保险试点大多采取的是地方政府有关农口部门与商业保险公司联办共保的模式，这是根据地方实际情况采取的最佳方式。但是从发展趋势来看，商业保险公司考虑到商业利益，不可能太关注农业保险对农业发展和农村经济及社会的保障作用。而且，农业保险与其他商业险种相比具有“低保额、低收入、低保障和高风险、高成本、高赔付”的特点。保险公司对农业保险险种、规模控制严格，保险条款的规定不尽合理，操作过于复杂，赔额偏低，农业自然灾害情况复杂，标准很难掌握，农户零星分散，承保风险高，又缺乏巨灾保险或农业再保险保障，保险公司在发展农业保险上有后顾之忧。政府与商业保险公司联办的经营模式迟早会显露出经营危机。

       农民参保意识淡薄。对农业保险认识不足是目前农业保险推广的主要问题。农业生产由于体制改进、技术进步、产量提高，但仍然未摆脱“靠天吃饭”，大部分农民对农业保险的意义和作用及保险知识缺乏必要的了解，并没有认识到投保是转嫁农业风险、维护自身利益的有效途径。农民由于对农业保险理解不透、认识不足，宁愿抱存侥幸心理，祈望老天给一个好收成，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。也有的农民存在侥幸心理，认为买保险是加重负担。出现这种情况的原因，一方面农业生产仍以单户小规模经营为主，合理范围内的灾害损失，单个农户基本可以承受，大范围的毁灭性灾害保险公司也赔不了；另一方面有的农户认为，参保交了钱如果没有灾害，反而增加不必要支出；再次大部分农民对保险业务心存疑虑，认为保险宣传存在误导倾向。

        针对以上存在的困难和问题，审计建议应进一步完善政策性农业保险经营机制和发展模式。

        一是加大政府扶持力度，增加财政投入。首先要深入广泛宣传，增强参保意识。开展政策性农业保险，加大宣传力度，营造氛围至关重要。各级政府有关部门及保险公司要把政策性农业保险作为一项重要工作来抓，充分利用一切舆论工具开展宣传，采取多层次、多形式、多渠道发动，讲清农业保险的作用意义，讲透有关险种条款，讲明责任利益，使广大农户进一步了解农业保险。通过宣传调动农户投保积极性，提高农业保险的覆盖面和参保率，推动政策性保险更快更好的发展。其次要将财政补贴纳入各级财政预算。农业保险是准公共产品，建立健全财政对农业补贴的长期和稳定机制，把农业保险与农业项目扶持、农村信贷资金有机地结合起来，实行政府政策性支持，加大对政策性农业保险投入力度；在中央、省财政、县财政规定补贴保费的基础上，地方财政再拿出一部分，做到农民不掏钱、少掏钱就可参加农业政策性保险。这样做可以调动农民参保积极性，同时提高乡村农保干部的工作效率，有利于这项工作的开展。第三要加快农业保险制度建设。制度具有根本性作用。由于没有专门法律规范，政府与保险公司如何规范运作存有疑问，应尽快通过立法明确农业保险性质、经营原则、组织形式、财政税收、金融支持政策以及再保险问题。

       二是增强市场运作力度，建立健全工作机制。首先要充分发挥保险公司的主动性。保险是一种市场化的风险分散机制，国家对关系经济安全、国计民生的保险品种给予保费补贴或风险分担，目的是起到引导和带动的作用，以逐步构建市场化的风险保障体系。在政策性农业保险操作过程中，应充分体现保险公司的市场化经营，尊重市场规则，运用市场化手段和保险技术，转移农业风险重视控制经营风险，制定防范和化解风险的具体措施，保障稳健经营；完善以县为单位确定保险公司的经办资格并保持相对稳定，建立健全县乡镇村保险工作机构，主动解决保费收取难的问题，制定统一、公平合理的理赔标准，做好查勘理赔服务。其次要适当提高保额，扩大参保险种。一方面，针对赔付标准偏低，影响农民参保积极性问题建议相关部门根据社会经济发展情况、财政承受能力，适时适度地提高保额调动农民参保积极性。另一方面建议适当增加承保规模和扩大保险品种，推动政策性农业保险稳步健康发展。第三要建立巨灾风险分散机制。大范围的自然灾害往往带来农业的巨大损失，普通的商业保险很难承受。应借鉴其他一些国家好的做法，建立由省市级统筹、财政支持的农业巨灾风险基金制度；组建政策性的农业保险公司。(耿中太)