根据市委、市政府部署和审计法律法规，市审计局对2017年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计中，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实中办《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的相关要求，紧紧围绕市委和市政府的总体要求和中心工作，更加主动适应把握经济发展新常态，聚焦打好三大攻坚战，在助力振兴发展、规范重大项目和重点资金使用、防范化解重大风险、保障和改善民生、规范权力运行等方面不断加大审计力度，重点审计了市本级决算草案和预算管理、部门预算执行、扶贫攻坚和农村环境整治等重大政策措施落实、城市地铁等重点项目和民生资金管理使用等35个审计项目。
审计结果表明，各地区、各部门在市委、市政府的坚强领导和市人大的监督指导下，坚持稳中求进工作总基调，扎实做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等各项工作，2017年度预算执行情况总体较好。
---财政综合实力稳步提升，经济转型发展成效显著。全市一般公共预算收入和上级补助资金分别增长7.5%、14.7%，税收收入占比78.3%，高出全省平均水平2.5个百分点，医药制造、科学技术等新兴产业税收贡献度显著提升。实施创新驱动发展战略，推进经济结构优化升级，经济增长的持续性、稳定性、协调性进一步增强。
---积极财政政策有效实施，充分发挥财政资金引导作用。全面实施“营改增”改革，落实小微企业税收优惠政策，切实减轻企业缴费负担，全年为企业减负超过70亿元。完善产业投资引导基金管理，引入市场化运作模式。多措并举筹措建设资金96亿元，推进医疗教育、重大基础设施及重点环保项目建设。
---财政支出结构持续优化，重点保障民生领域支出。严控行政运行成本，全市“三公经费”同比下降22%。集中财力优先保障民生改善，2017年全市用于民生方面的支出679.27亿元，增长7.3%，占财政总支出的比重达73.8%。
---财政管理改革全面深化，积极防范债务风险。扎实推进预决算公开，实施预算支出进度通报和考核机制，加强国库资金存放管理。出台政府性债务风险应急处置预案，严格实施政府债务限额管理，顺利完成三批置换债券发行，有效缓解偿债压力。
一、市本级决算草案和预算管理审计
此次重点审计了2017年度市级预算执行情况和高新区、长兴岛经济区、花园口经济区本级预算执行情况。
（一）预算编制及执行情况审计。
1.预、决算编制有待完善。一是一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算编制不完整。部分先导区未编制2017年国有资本经营预算。二是社会保险基金预、决算编制不规范。报送市人大审查和批准的2017年预算草案中的社会保险基金预算支出，按功能分类仅编列到款;3个先导区本级决算报表中社会保险基金预算无对应预算数和调整预算数。
2.部分预算指标下达不及时。2017年市级部分指标下达时间较晚，6月30日后下达指标74.1亿元，9月30日后下达指标47.4亿元，12月份下达指标12.8亿元，分别占当年市级财政下达指标总额的12.28%、7.86%、2.12%。
3.财政教育收费专户资金统筹使用力度不够。市财政未能在安排部门预算时将专户结余资金与一般公共预算资金有效衔接,部分单位专户累计结余资金规模较大。
4.国库集中支付结余结转资金规模较大。截至2017年末，以前年度挂账国库集中支付结余结转资金37.17亿元，规模仍然较大，其中部分基本支出连续两年结转，未能及时收回总预算统筹使用。
（二）转移支付资金管理情况审计。
1.未编制市对县区专项转移支付中期财政规划。2017年，市财政未完成市对县区专项转移支付三年滚动支出规划编制。
2.市级提前下达专项转移支付规模较小。2017年提前下达市对县区专项转移支付资金18项，金额合计7.23亿元，仅占当年市对县区转移支付资金总额的15.17%。
3.部分县区未将转移支付资金编入年初预算。有3个县区财政部门未将提前下达的上级专项转移支付资金1555.84万元编入年初预算。
4.部分专项转移支付资金未及时下达,影响资金效益。一是市财政和各县区财政均存在超规定时间分解下达上级专项转移支付资金的情况。其中，市财政超30天分解下达上级专项转移支付资金8项，共计3.24亿元；县区财政超30天分解下达上级专项转移支付资金151项，共计3.6亿元。二是2017年市对县区专项转移支付中的88项资金，金额合计15.49亿元，超过市人大审查批准本级预算后60日下达。
5.市对县区的部分专项转移支付资金绩效管理不到位。2017年市对县区专项转移支付资金中有150项，金额合计26.75亿元未纳入预算绩效管理，占当年专项转移支付资金比重56.16%。
6.部分区市专项转移支付资金待拨付数额较大。由于受财力因素与资金拨付条件影响，部分区市无法及时将资金拨付使用，资金效益未能有效发挥。
（三）财政预算绩效管理情况审计。
1.预算绩效管理覆盖面较窄。2017年市财政局对部分重点项目批复财政支出绩效目标，涉及196项，预算金额合计65.66亿元，仅占当年大型专项资金预算金额209.58亿元的31.33%。
2.预算绩效管理机制不健全。一是市财政未健全绩效运行跟踪监督机制，对绩效目标完成情况未形成制度性监督约束。二是个性化指标库尚未建立，不利于各预算单位规范、准确的申报绩效指标。三是第三方评价工作开展规模较小。2017年，市财政组织对195个2016年重点支出项目部门绩效评价工作，涉及预算金额87.4亿元。在预算部门自评基础上，选择了2个项目委托中介机构开展第三方评价，涉及金额1.7亿元，仅占2017年评价资金总额1.95%。
3.预算绩效管理中的部分环节开展不到位。预算绩效评价结果未按要求进行公开；市财政未实现部门预算与绩效目标同步批复，绩效管理与预算管理未有效衔接；截至审计时，部分单位尚未完成2017年预算绩效部门自评工作，影响预算绩效整体评价与结果应用。
二、部门预算执行和财务管理审计
（一）部门预算执行审计。
对2017年度部门预算执行情况进行了审计，重点审计了12个市直部门及所属66家单位，涉及财政预算资金38.18亿元。审计结果表明，2017年度部门预算管理不断加强，预算执行总体较好。审计发现的主要问题：
1.预算编制不够完整准确，预算执行结果偏差较大。一是预算编制不够细化。基本建设等大型专项资金60.62亿列入市级总预算但未细化至年初部门预算；各部门普遍未将年初预算安排的大专项告知数细化到具体项目和执行单位，涉及金额90.74亿元。二是部分单位决算与预算差额较大。有23个单位决算为预算的1.5倍以上；有7个单位年初预算中包括了应由县区列支的转移支付资金，致使决算低于年初预算的70%。
2.预算收支执行不够严格。一是财政资金收缴不规范。有5个单位收到的捐赠收入、补偿款等收入共计836.69万元未上缴财政，有的甚至直接坐支；有3个单位取得收入共计1.93亿元未纳入预算管理；有2个单位存在超标准和违规收费问题，涉及金额104.42万元；结余资金挂账2年以上未缴回财政问题较为突出，涉及55个单位，金额1.2亿元。二是部分公务支出执行不严。有6个单位未按规定使用公务卡结算，涉及金额5.12万元；有28个单位公务支出审批及报销手续尚待健全，涉及金额74.03万元。三是采购支出不合规。对达到政府采购标准的劳务派遣、印刷费、耗材等支出，未履行政府采购程序，涉及10个单位，采购金额2244.64万元。
3.资金使用绩效水平有待提高。一是部门预算绩效管理不够规范。部分单位未按要求对拨付下属单位专项资金绩效进行评价，部分项目未进行自评；部门绩效管理的基础工作不够完善，存在未对绩效项目出台具体的绩效管理规章制度、部分绩效项目的责任不明确等问题。二是部分项目进展缓慢，资金使用效益低。有8个单位专项资金4.58亿元当年未使用；有13个单位的43个项目进展缓慢，涉及资金9.86亿元，如，2017年市商务局项目支出财政指标总计5.46亿元，因制定完善政策措施用时较长、扶持企业项目库储备不足等原因，当年支出3.04亿元，占比55.65%。
（二）部门财务管理审计。
2017年下半年以来，审计了12家市直部门及其部分下属单位的财务管理情况。审计发现的主要问题：
1.资产管理不到位 。有9个单位存在固定资产账实不符、资产丢失、资产闲置、国有资产出租管理不善造成资产流失等问题。
2.资金管理使用不规范。有9个单位存在未按规定使用财政资金等问题，有个别单位甚至存在占用、套取问题，涉及金额5518.6万元。
3.旧账清理不及时。有5个单位存在往来款挂账金额较大、账龄较长、未及时进行账务处理等问题，挂账金额58.94亿元。
4.内控管理不到位。有10个单位存在财务管理制度执行不严、未按规定收费等问题。
三、重大政策措施落实审计
（一）扶贫攻坚政策措施落实审计。
2017年，市财政累计安排扶贫专项资金5000万元,用于产业项目及其基础设施配套建设。本次重点审计了2017年以来我市扶贫政策落实、产业项目建设和扶贫资金管理使用情况。
1.部分产业扶贫项目效益不佳。如,有的地区将发展大榛子项目作为主要产业扶贫项目，2017年新植大榛子面积达35,808.1亩，审计抽查部分村发现，个别地区大榛子成活率过低。
2.部分基础设施配套项目未按设计要求施工、建设质量未达到设计标准，工程建设质量不高。审计抽查10个乡镇（街道）的29条农业基础设施配套作业路，选取47个取样点，仅3个取样点合格，取样合格率不足7%。
3.个别地区项目管理不严，存在申报审批程序不规范、民主议定不严格等问题。如，部分低收入村在实施设施农业大棚项目中，有的村没有严格履行民主议定程序，部分未经民主议定的农户也享受了补贴；有的村民主议定原始材料不全，提供的复印件无法证明其真实性。
4.部分扶贫资金未能充分发挥效益，管理使用不规范。截至审计时，普兰店区和瓦房店市有2399.59万元扶贫资金未落实至具体项目，结转规模较大；部分低收入村扶贫资金使用不合规。
(二)农村环境连片整治项目建设审计。
重点审计了我市农村环境连片整治中生活垃圾处理项目的建设情况。截至审计日，除普兰店区和瓦房店市20个村未达到验收条件外，其余项目均已完成县级验收。审计发现的主要问题:
1.部分项目不注重农村实际。部分项目设计时只注重建设数量和环保标准，未能充分考虑实际使用效果，致使无法发挥使用效益。如,部分垃圾房在设计时重点考虑密闭性，未充分考虑垃圾投放的便利性，导致垃圾未能实现全部入房，加之清运不及时，垃圾房“外满内空”现象比较普遍；部分乡镇未有效解决农户对集中居住区域内建设垃圾房的抵触问题，施工单位为完成设计数量，将部分垃圾房建于原有垃圾池附近或远离集中居住区域的道路两侧，部分乡镇还采取“一处多房”的重复建设方式，导致垃圾房使用率低，形成资源损失浪费。
2.项目实施和验收管理混乱。部分区市存在中标单位不履行合同约定，监理和验收单位不认真履行职责，项目主管单位缺乏监管等问题。
3.项目建成后运行保障不到位，治理效果不佳。相关区市忽视项目后期运行管理，运行方案不落实，管理责任不明晰，项目运行经费和相关配套项目建设资金保障不到位。如，24个乡镇（街道）采购各类垃圾、污水清运车辆829台，其中闲置未使用多达747台，闲置率高达90.11%；19个乡镇（街道）由于垃圾处理厂集中处理能力不足，农村垃圾收集后只能直接在沟岔内排放或自行指定地点进行填埋，极易造成二次污染，无法从根本上改善农村环境质量。
（三）战略性新兴产业发展及政策执行审计。
2017年我市出台了《大连市战略性新兴产业发展实施方案（2018-2020年）》（以下简称《方案》），明确了我市战略性新兴产业发展总体目标、重点产业和任务。本次重点围绕相关政策落实、科技驱动等方面开展了审计，发现的主要问题：
1.支持战略性新兴产业若干政策措施落实不到位。一是部分保障措施未有效落实。战略性新兴产业相关规划中列明的财政、税收、金融等多部门联动的保障措施，以及《方案》要求的部分措施尚未有效落实。二是重点项目推进缓慢。大连国家生态工业示范区（庄河静脉产业园）、瓦房店红沿河循环经济区、LNG冷能利用示范区至今未产生集聚效应；大连智慧城市数据产业基地、普兰店海湾工业区大数据产业园等《方案》列明的项目推进缓慢。三是政策扶持产业发展力度有限。我市缺乏针对战略性新兴产业发展的专项扶持政策，财政资金引导作用有限。
2.部分科技企业孵化器运营不佳，创新成果转化率较低。一是部分科技企业孵化器运营未达到预期效果。2017年，市科技局对2016年以前认定的42家科技企业孵化器进行了考评，不及格14家，占比33.33%。二是部分创新成果未及时产业转化。2016年六大在连高校及科研院所共有科技成果1157项，其中属于战略性新兴产业为1017项，截至调查时未完成产业转化。
3.重点园区战略性新兴产业发展不到位。战略性新兴产业企业占比偏低，截至2017年末，调查的18个重点园区招商引资落地企业共计33,667户，其中，战略性新兴产业企业151户，仅占比0.45%；由于缺乏统筹规划，部分园区发展功能定位不突出，且各园区之间存在平行、重复招商，功能定位和主导产业发展趋同问题。
（四）就业补助政策落实情况审计。
重点审计了2017年度全市就业补助政策执行、政策落实效果情况。从审计情况看，近年来我市出台了一系列促进就业创业的政策措施，在改善就业环境、维护社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，但在政策执行及效果方面仍存在一些问题：
1.促进企业开展职工岗前和技能提升培训作用不明显。2015年至2017年全市仅有9家企业申报了企业培训补贴，补贴人次与金额仅为同期政府培训补贴总人次和总金额的2.67%和3.24%。
2.政府补贴培训满足产业结构优化升级与市场用工需求的导向作用不明显。如，在纳入政府补贴培训职种的13个技能类紧缺人才目录中，2016年至2017年开展培训的仅有5个，补贴人员575人、金额154.72万元，仅占培训补贴总额1.7%。
3.就业技能培训促进就业效果不佳。在2017年市级组织的就业技能培训中，除高校在校生和在职人员外，其他6766人培训后在大连域内实现就业人员可查的只有1700余人。
4.部分基础管理工作未有效开展。未对录入补贴培训信息管理系统中学员个别信息校验，存在信息未填报及明显错误情况；对定点培训机构监管不到位，未能及时发现部分定点培训机构不规范办学行为。
（五）政府各部门政务信息系统整合共享审计。
经审计，我市共有政务信息系统627个，其中在用系统538个，在建系统37个，已停用系统52个。发现的主要问题：
1.电子政务建设工作缺乏统筹协调。我市电子政务相关议事协调机构数量较多，各机构设置时期不同,因工作关联度较高, 均承担一定电子政务工作职责,但缺乏统一协调,制约了我市电子政务的发展。
2.部分政务信息系统共享使用不到位。一是部门间未建立信息共享机制。我市政府部门627个政务信息系统中，仅有48个信息系统与其他信息系统实现数据交互，其他信息系统均为孤立的系统，共享程度很低。二是我市各部门自建地理信息系统数量较多，缺乏统筹协调，市级层面没有形成统一的“一张图”系统，导致相关地理信息使用不便、显示不准。
3.部分政务信息系统使用效果不佳。一是停止运行的52个系统中有4个部门6个系统运行不满4年，涉及投资额950.62万元。二是部分信息系统建成后未投入使用。三是部分信息系统维保不佳，故障率高。
四、重点项目和民生资金审计
(一)重点工程审计。
重点审计了城市地铁1号线、2号线项目以及大连临空产业园建设项目。审计结果表明，有关单位能够按照市委、市政府的要求，积极推进地铁、临空产业园及新机场项目建设。但在工程管理及资金使用方面仍存在一些问题。
1.城市地铁项目审计。一是建设资金管理使用方面存在资金闲置、超范围列支、成本核算不规范等问题。超出规定范围在开办费中列支房屋装修整理费用1099.72万元、投资注入明珠卡公司2790.9万元。二是工程进度管理不到位。对于技术方案调整、动迁等因素导致原项目计划无法执行的情况，地铁公司存在未及时调整和控制总体进度、合同执行率低、设备招标采购与供货安装脱节等问题。
2.大连临空产业园建设项目审计。一是基本建设程序执行不严，投资概算调整较大。2013年3月，该项目在未取得可行性研究报告批复、初步设计批复施工图审查等手续即开工建设。由于部分工程造价估算偏低等原因，2016年7月，该项目批复概算总投资218.91亿元，超出批复的投资估算54亿元，超出比例32.75%。二是施工质量管理不到位。审计抽查第三方检测机构的检测报告发现，该项目一标段清淤换填区、部分已回填区域及护岸的检测结果不符合设计要求；部分工程物资堆放、倒运及安装施工不规范，造成部分材料破损。
（二）民生保障资金审计。
对市本级和13个区市县2017年城镇保障性安居工程、2016年住宅专项维修资金和失业保险基金进行了审计。从审计结果看，我市覆盖城乡的住房保障体系不断健全，住房维修资金管理质量逐步提高，失业保险基金管理方式更加完善，但在政策执行、资金管理使用等方面仍存在一些问题。
1.保障性安居工程审计。一是部分地区安居工程资金存在闲置。由于工程进度与资金使用衔接不到位等原因，有五个地区贷款资金15.1亿元闲置1年以上。二是棚改项目资金募集和管理不到位。花园口棚户区改造项目资金8.94亿元未筹集到位；普兰店区棚改项目政府购买服务资金4561万元未纳入该区财政预算管理。三是部分不符合保障条件家庭未及时退出保障待遇。2017年，全市有71户保障对象家庭收入、住房等条件发生变化，不再符合住房保障待遇享受条件，但未退出。四是部分保障性住房闲置，还有部分项目未办理竣工备案手续。
2.住宅专项维修资金管理和使用审计。一是维修资金存在欠缴，收缴力度也有待加强。截至审计时，部分商品房开发建设单位欠缴维修资金3.55亿元，涉及欠缴项目130个。其中，有81个欠缴项目用房屋作为抵押，抵押期限已全部到期，房地产开发单位未交清欠款，国土房屋局也未对抵押房屋进行处置。二是维修工程计划和审核环节把关不严。部分物业企业年底将年度维修计划和工程决算同时上报；部分住宅维修工程预决算审核环节缺失，审计抽查3个项目发现，由于物业公司对工程量计算错误，工程决算与实际不符。
3.失业保险基金审计。一是失业保险征缴力度尚待加强。截至2016年底，我市欠缴失业保险企业13,707个，涉及金额2806.27万元。截至2017年8月，欠缴企业合计补缴2025.73万元，仍有2161个企业欠缴，涉及金额780.54万元。二是对不符合条件失业人员多发失业金。由于大连经济技术开发区历史数据与金保系统无法对接，2014年至2016年，57人重新就业后仍享受失业待遇，涉及金额31.46万元；2014年至2016年，有7人在死亡后仍享受失业待遇2.83万元。三是稳岗补贴资金发放管理有待规范。稳岗补贴资金发放公示内容不全面，未按要求公开补贴数额；核算存在不公平因素；市县两级就业管理机构对享受2014、2015年补贴的6357个企业，没有组织全面动态跟踪监测工作。
（三）重点专项资金审计。
重点审计了污水治理、残疾人就业基地补助专项资金、外经贸发展专项资金等10项重点专项资金。从审计情况看，专项资金有效发挥了在相关领域的引领带动作用，推动了各项事业的发展。存在的主要问题有：
1.部分专项资金的管理办法不够完善。有5个专项管理办法存在制定、调整不及时，支出范围、审核认定条件、计算方式等要素不明确的问题。
2.部分专项执行不严格。有5个专项存在审核把关不严、未按规定程序执行、应配套资金未落实、违规获取财政补贴等问题，涉及资金1399.63万元。
3.部分专项效益不佳。有7个专项存在进展缓慢、质量不达标、目标未实现等问题。
五、加强财政管理的建议
（一）深化预算管理改革,提高资金使用绩效。统筹做好预算编制和执行工作，提高预算编制的完整性、科学性和可操作性，减少预算执行变更。加大财政资金统筹力度，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于急需项目和其他有条件实施的项目。全面实施绩效管理，探索绩效评价结果与预算调整和政策调整挂钩机制。健全专项转移支付定期评估和退出机制，提高资金分解下达效率，制定专项转移支付中期财政规划，实现财政可持续发展。
（二）强化部门支出责任，切实推进依法理财。健全部门预算编制、资金申报、项目实施、监督管理的规范化流程，强化行业主管部门和支出单位的资金使用管理责任。严格按预算规定的用途和财务制度的规定使用财政资金，严禁以各种形式违规挪用、套取资金，规范公务支出，对违规违纪问题严肃追究责任。
（三）推进重大政策贯彻落实，促进经济社会高质量发展。制定符合区域实际、优势特色突出的扶贫产业规划，健全农村生态环境保护协同机制和农村环境整治运行保障机制，提高扶贫攻坚、环境整治等民生项目绩效。建立统筹协调的产业推进机制，整合产业扶持政策资源，推动主导产业特色化、集聚化发展。有针对性、有目标的开展就业促进工作，强化就业补助资金基础管理。做好政务信息系统顶层设计，夯实整合共享基础，加快推进电子政务网络互联互通。
（四）强化重点项目和民生资金监管，确保惠民政策落到实处。健全工程项目管理制度，加强对项目招投标、施工、监理、验收和资金拨付等全过程的监督和管理，有效管控建设项目安全、质量、施工等各环节。相关部门应积极完善重点项目和民生保障有关制度，健全保障性安居工程资金计划和后续管理工作机制，强化维修资金监督，加强对失业保险的稽核、动态监管和系统对接，对虚报冒领套取财政资金等行为严肃问责，确保民生资金和政策持续稳定发挥作用。
对2017年度市本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题，市审计局已按照审计法等相关法律法规的规定出具审计报告和审计决定，对需要纠正的问题提出了整改意见，对应上缴的资金予以收缴。有关部门和单位对审计发现问题高度重视，正采取有效措施进行整改。市政府将对审计整改情况实施跟踪检查，确保审计整改工作落实到位。
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