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关于2018年度西藏自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
 
【时间:2019年11月08日】 【来源:西藏自治区审计厅】字号: 【大】 【中】 【小】

——2019年9月23日在西藏自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

自治区审计厅副厅长  王洪勇

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受自治区人民政府委托,向自治区人大常委会报告2018年度自治区本级预算执行和其他财政收支审计情况,请予审议。

根据自治区党委、政府部署,审计厅依法审计了2018年自治区本级预算执行和其他财政收支情况。审计结果表明,2018年,在自治区党委的坚强领导下,各级各部门增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,积极践行新发展理念,坚持稳中求进工作总基调,深入推进供给侧结构性改革,全力服务经济发展和社会稳定,认真执行自治区人大会议批准的财政预算,全年预算执行情况总体较好。

——有效实施积极财政政策。全区一般公共财政预算总收入同比增长12.94%,总支出同比增长13.35%,保障了我区经济社会和重点领域发展需要。加快实施乡村振兴战略,加大财政支农投入力度,积极发挥投资拉动作用,落实减税降费政策,支持实体经济发展,加大特色产业扶持力度,促进产业提质增效,全面保障了我区经济和社会发展。

——着力打好“三大攻坚战”。积极清理政府债务,实行政府债务常态化和动态化监管,强化地方政府债务限额管理,债务风险总体可控。积极发挥财政资金主导作用,统筹整合本级财政涉农资金143.7亿元,向深度贫困地区聚焦发力,全力保障脱贫攻坚资金需求。切实保障污染防治经费,推进城乡环境综合治理,加快美丽西藏建设。

——全力保障和增进民生福祉。持续增加民生投入,提高保障改善民生水平,优先教育事业发展,深化医药卫生体制改革,实施积极就业政策,完善公共文化服务体系,社会保障不断提标扩面,切实增强了民生政策的公平性和可持续性,人民幸福感不断提高。

一、自治区本级决算草案和预算管理审计情况

自治区财政收支决算草案反映,2018年,自治区一般公共财政预算总财力2005.81亿元,总支出1946.06亿元,结转结余59.75亿元;政府性基金预算总财力43.24亿元,总支出40.47亿元,结转结余2.77亿元;国有资本经营预算收入6.52亿元,总支出2.12亿元,结转结余4.4亿元。审计发现的主要问题:

(一)决算草案编制不够准确

2018年少计一般公共预算收入2.92亿元;未按规定准确反映政府股权投资基金形成的资产和权益,涉及资金2.66亿元,影响了决算草案的准确性。

(二)年初收支预算到位率较低,预算编制工作仍需加强

2018年,区本级财政一般公共预算收入和支出年初预算到位率分别为37.07%和48.42%。财政代编预算规模较上年有所下降,但仍占区本级年初预算的44%。预算编制不完整,年初预算少列中央提前告知等资金3.15亿元。

(三)预算分配和执行管理存在薄弱环节

上级转移支付资金和本级代编预算203.95亿元未按规定在30日内和6月底前分解下达。项目结余资金未按规定补充预算稳定调节基金41.04亿元。存量资金7.38亿元清理盘活不到位。政府采购预算执行率较低,全年仅为33.08%。收回的2亿元政府投资基金未按规定纳入预算管理。新型农村合作医疗保险基金累计结余超过当年筹集基金总额的25%。

(四)国库集中支付管理需要进一步加强

区本级国库集中支付动态监控预警不完善。授权支付大额转账和当日累计提取大额现金等动态监控功能失效,未能发挥预警作用;预算单位实有资金账户监管不到位,向单位实有资金账户拨款1131.11万元。

二、本级部门预算执行审计情况

在组织部门预算执行审计中,审计厅运用大数据审计技术,探索采用现场审计和非现场审计结合方式,对22家一级预算单位开展了“财政+部门预算执行”大数据审计。采集整理了指标数据、支付数据、财务数据等5大类120余万条数据;强化数据分析,形成了财政收支总量分析、预决算编制、预算执行等审计模型,共发现6大类213个问题,涉及违规资金11.11亿元。大数据审计技术的应用大幅提升了审计效率,为实现一级预算单位审计全覆盖打下了坚实的基础。审计发现以下主要问题:

(一)部门预、决算管理亟待加强

1.预决算编制不够完整和科学。10家单位预算编制不完整,上级补助等收入4222.82万元未纳入预算管理;4家单位年中预算追加比例较大,平均占年度预算46.86%;9家单位部分项目支出未细化,涉及资金5.54亿元。

2.部门预算管理不够规范。一是水电费普遍超预算。由于预算定额设置偏低、预算单位管理不精细,18家单位水费超预算6倍,11家单位电费超预算1倍,电费最高3家单位年人均用电高达8800度,水费最高3家单位年人均用水高达1200吨;有的单位直接将基本支出列入项目支出编报预算。二是9家单位应缴未缴财政收入1076.34万元;8家单位存在虚列支出、无预算列支和扩大开支范围等问题,涉及资金349.29万元。

3.预算执行进度控制不严格,存量资金未及时清理盘活。18家单位因项目前期工作不充分等原因,部分项目预算执行进度缓慢,涉及资金19.50亿元;2家单位项目资金1.94亿元长期闲置;13家单位未及时清理盘活结转两年以上存量资金9060.44万元。

4.预算单位财务核算不规范,部分单位决算编报不准确。一是指标混用现象严重。由于预算编制不细化执行不严格、财政授权支付控制不到位,有22家单位不同程度存在经济类科目支出金额不真实,混用或借用指标、基本支出挤占项目支出等问题;1家单位利用决算报表管理和支付管理的漏洞,2015至2018年虚列支出850万元,并存放于基本账户。二是部分单位决算编报不准确。抽审5家单位发现,单位按财政指标金额而非部门实际核算结果编报决算,涉及资金1435.22万元。

(二)财务管理不够严格

1家单位未及时清理“小金库”186.04万元;15家单位往来款长期挂账未及时清理,涉及资金1.03亿元(其中借垫资金1710.06万元、应付资金8541.07万元);4家单位多头账户未按规定及时清理撤销;10家单位公务卡使用率较低。

(三)国有资产登记不完整、管理不规范。

有4家单位未经审批,擅自出租国有资产,涉及年租金194.27万元,其中1家单位国有资产租期长达20年;6家单位少计国有资产4811.46万元;7家单位超编使用车辆53辆;1家单位8780平方米门面房长期闲置,造成国有资产损失浪费。

三、“三大攻坚战”相关审计情况

(一)地方政府债务抽查核实审计情况

根据审计署统一部署,组织对3市政府债务管理情况开展抽查核实审计,从审计情况看,债务风险总体可控。审计发现的主要问题有:一是隐性债务数据尚不够完整和准确;二是部分融资平台公司未剥离政府融资职能;三是2市3.09亿元地方政府债务资金长期闲置;四是1市2018年违规举借政府隐性债务1.68亿元。目前3市正在按照政府隐性债务化解实施方案积极化解存量隐性债务。

(二)扶贫政策落实和资金管理审计情况

审计厅组织对27县(区)2016年至2017年精准扶贫精准脱贫政策落实情况进行了审计,发现以下主要问题:

1.扶贫对象识别不精准,违规或未按规定兑现补助资金。有25县违规向5283名不符合条件的对象发放生态保护岗位补助资金1614.53万元;10县违规向228名不符合条件的对象发放政策补助资金29.34万元;3县违规向不符合条件的10个贫困户兑现易地搬迁补助资金175.84万元;2县192名建档立卡大学生未享受免费教育补助资金138.48万元。

2.产业项目管理粗放,项目运维能力有待提升。一是规划缺乏刚性约束、资金闲置。6县产业项目规划制定、调整随意性大,最高调整率达到60%;9县产业发展等扶贫资金6.6亿元闲置长达1年以上。二是个别产业项目效益有待进一步提升。15县64个产业发展项目未实施、闲置或运营后无效益,涉及资金1.27亿元;4县28个产业项目未向贫困户分红或建立利益联结机制;5县17个产业项目产权不清晰。三是违规使用扶贫资金。1县违规使用扶贫产业项目资金购买理财产品4646万元,投资商品房1000万元。四是风险补偿金利用率不高。10县风险补偿金1.52亿元长期闲置或利用率不高。

3.易地搬迁政策落实不严,安置房质量存在隐患。一是政策落实不严。8县2127户易地搬迁安置房建设超面积50183平方米;2县违规将447户1808名建档立卡边境线贫困人口纳入易地扶贫搬迁范围;2县部分易地搬迁迁出地未开展生态修复工作;1县未针对已易地搬迁的384户1744人开展就业帮扶。二是配套设施不到位。4县由于基础设施、公共服务设施建设滞后,搬迁群众达不到入住条件,2146户搬迁户还未搬迁入住。三是部分易地搬迁安置房质量较差。4县部分易地搬迁施工单位擅自降低工程质量标准;2县部分安置房存在墙体开裂、屋顶漏水和院内地基塌陷等质量问题。

4.部分项目基建程序流于形式,建设管理亟待规范。一是违反基本建设程序。11县部分扶贫项目工程建设存在未经公开招标、虚假招标、非法转包和未批先建等违反基本建设程序的问题,涉及资金9.84亿元。二是建设用地未经审批。7县在扶贫项目建设过程中非法占用国有林地21.89亩、农用地251.17亩、草地606.79亩。三是建设部门履职不到位。1市4县住建部门违规出具施工许可证等25个工程建设相关证书。

5.扶贫和涉农资金管理不严格。一是挤占扶贫专项资金。1县违规以孵化产业园名义修建楼堂馆所3313.4万元;1县违规将易地搬迁建设资金1029.97万元用于征地补偿费用;1县挪用涉农资金770.37万元用于市政基础设施建设。二是“一卡通”政策执行不到位。3县未严格执行农牧民补贴“一卡通”制度,涉及资金1.45亿元。

审计指出问题后,自治区扶贫办积极组织相关责任单位进行整改,5类181个问题中已整改完成149个,其他问题正按计划整改当中。

(三)自然资源环境审计情况

组织对1市2县自然资源资产管理和生态环境保护情况进行了审计,发现以下主要问题:

1.自然资源资产管理方面:一是未按规定编制规划。1市1县环境保护、草原、森林和土地利用等规划未按规定编制完成。二是国土资源管理有待加强。1市1县非法占用农用地和未利用地1.14万亩,非法占用草地2416.18亩,违规批准修建山地住宅25.53亩;1市重复申报建设项目用地64.35亩;1县流转土地用于非农业建设项目383.73亩;3县(区)2212.64亩国有土地使用未履行相关审批程序,存在批先建问题。三是水资源管理不严格。1市水资源费和采砂管理费未做到应收尽收;2县未按规定开展水资源费征收工作;3县存在无证采砂问题。四是自然环境保护机构设置不健全工作不到位。1市未成立草原防火专业应急队伍,境内21个县级自然保护区未设立管理机构;1县草原植被恢复费征缴不到位,草原管理基础数据滞后。

2.生态环境保护管理方面:一是污水处理系统建设滞后。截至2018年底,1市12县(区)中有11个县(区)未建设污水处理及收集系统,49处排污口污水直排178.38万吨;1市医疗废物集中处置中心未通过竣工环境保护验收违规投入运营,且未建设污水处理系统。二是森林公园和湿地自然保护区管理不到位。1市国家森林公园内违规实施22个建设项目,总投资3.59亿元。自治区级湿地自然保护区管理工作不到位,存在生活污水未经专业处理排入湖内,擅自开采地下水等问题;1县11个重点区域造林项目未达到规定成活率。三是执法监管不严。1市对非法采矿企业执法不严,部分矿山地质环境恢复治理工作进展缓慢。

四、重大政策措施落实跟踪审计情况

(一)政府投资计划和招商引资政策执行不到位

1市3县141个“十二五”期间项目未完成,涉及投资资金35.91亿元;1市2014年至2017年,违规变相返还税收6032.87万元;1县弄虚作假将本地12家企业纳入当年招商引资范围。

(二)企业减负降费及清欠民营企业账款政策落实不到位

1市某全额事业单位自立名目违规收取行政事业性收费1873.85万元、未及时清退投标保证金4316.02万元;2县少报拖欠中小企业和民营企业账款16.52亿元。

(三)部分民生政策未有效贯彻落实,资金管理不规范

一是惠民政策执行不到位。2县(区)相关职能部门城乡居民暨在编僧尼免费体检政策未全面落实;1县未及时兑现征地拆迁补偿资金7553.07万元;1县挪用边民资金271.06万元用于办公楼维修等支出;2县未按规定为1458名低保等人员缴纳养老保险14.48万元。二是教育“三包”政策执行不到位。1市2014年至2017年虚报学生人数527人,套取“三包”经费320.62万元,采购“三包”物资2562.29万元未按规定履行政府采购程序,校服和卧具等物资质量较差;1县(区)牛奶等8180.83万元“三包”物资未按规定从供应商目录企业采购。

(四)国有土地使用权出让管理不规范

1市752.65亩出让地块土地价格未按规定进行评估或评估不规范,有15.01亩国有土地使用权低于基准地价出售;1县虚假招拍挂出让国有土地使用权81.45亩;1县基准地价长达11年未按规定进行更新。

(五)违反中央八项规定精神

一是厉行节约政策执行不到位。有3家单位“三公经费”支出未做到逐年递减;5县(区)超预算列支“三公经费”3811.32万元。二是违规发放津补贴、加班费和购买土特产等。2家单位加班费发放不规范101.5万元;2013年至2018年,3家单位违规发放津补贴及通讯费等1688.33万元;1家单位购买高档电子设备95台;4县(区)2014年至2017年违规发放津补贴7055.62万元;2县2013年至2015年违规购买土特产等礼品16.54万元。

五、社会保障项目审计情况

(一)取消药品加成及政府补贴政策落实审计情况

组织对2市3家医院取消药品加成及政府补贴政策落实情况进行了专项审计,发现以下主要问题:一是执行取消药品加成政策不到位。3家医院违规药品加成35.86万元;1家医院违规超标准加成医用耗材费用843.16万元;2家医院78项医疗服务价格未按规定上调或下调,涉及资金73.46万元;1家医院采购药品有效期不符合有关规定,涉及资金104.87万元。二是政府补贴资金管理不到位。1家医院套取药品加成财政补贴资金12.12万元;2家医院所在地政府未按规定兑现医院取消药品加成等财政补贴资金485.01万元。

(二)城镇保障性安居工程审计情况

组织对2市2018年保障性安居工程进行了审计,发现以下主要问题:一是目标任务未按期完成。2市2018年城镇棚户区改造2808套建设任务未完成,开工1163套和以前年度开工176套任务未完成;1市违规将11座历史文物保护单位纳入棚户区改造范围,涉及面积11648.91平方米;2市2018年公租房建设项目进度缓慢,开工率仅为2.5%和33.92%。二是公租房管理不规范。2市240套公租房闲置;1县122套公租房未及时入住;1市1县12套公租房用于办公等非居住用途;1县公租房未实行公开配租,租金应收未收34.81万元。

六、政府投资审计情况

组织对国道318线林芝至拉萨段公路改造工程建设项目进行了审计。主要发现以下问题:

(一)工程造价和项目建设管理方面。一是多付工程结算价款8.24亿元;二是基本建设管理不到位、程序不规范。部分工程中标企业非法转包或违法分包,涉及合同金额37.57亿元,收取管理费等8222.72万元;多家监理单位履职不到位,存在弄虚作假、审核把关不严等问题;评标专家履职不到位,违规评标涉及金额7924.6万元。

(二)征地拆迁资金管理使用方面。林拉公路征地部门挪用征地拆迁补偿资金1.63亿元;征地拆迁结余资金1.58亿元未上缴自治区国库;项目协调办从征地拆迁协调服务费中违规购买礼品、发放补助43.33万元。

七、重点高校审计情况

组织对西藏大学、西藏民族大学和西藏农牧学院3所区属高校进行了审计,发现以下主要问题:

(一)贯彻落实高校收费和奖助金等政策不到位。3家单位违规收取重修费、工本费、食堂承包费251.69万元;1家单位未清退历年多收教材费532.69万元;1家单位未按规定计提奖助基金;1家单位未建立绩效工资分配制度和教师兼职管理制度。

(二)教育经费预算管理不规范。2家单位决算收入编报不完整652.41万元;1家单位年中预算追加比例达63.13%;2家单位预算执行缓慢,涉及资金8312.46万元,扩大开支范围242.7万元,应缴未缴财政收入和周转房租金等3016.62万元,未按规定盘活存量资金782.78万元,政府采购程序不规范762.87万元;2家单位少计固定资产1.52亿元。

八、市县财政决算审计情况

组织对2个市和8个县财政决算和其他财政收支情况进行了审计,发现以下主要问题:

(一)预算编制不够细化和规范

1市预算编制不够细化代编比例较高,占年初预算的61%,预算结余1927.03万元未按规定补充预算稳定调节基金;1市3县(区)擅自调整预算32.63亿元;5县(区)未按规定设置预备费;4县(区)预算体系不健全,或未编制政府性基金预算,或未编制国有资本经营预算等;2县存在预算编制不细化、不科学和预决算未公开等问题。

(二)预算执行管理有待加强

1市上级转移支付23.28亿元未在30日内分解下达,2015年以前项目资金15.61亿元未及时拨付,违规采用先采购后下指标的方式开展政府采购,涉及资金3.16亿元;5县(区)虚列财政支出24.3亿元;1市5县无预算拨款7005.46万元;2市8县滞留应缴财政收入7334.09万元;2县虚增财政收入4096.56万元;1市扩大开支范围680.54万元。

(三)国库资金管理不够规范

2市6县(区)存量资金7.75亿元未按规定及时清理统筹盘活;2市1县未严格执行国库集中支付,违规向单位实有资金账户拨款22.81亿元;1市6县(区)未及时清理收回财政借垫款11.28亿元;1市未按规定清理财政支出专户和预算单位多头账户41个。

九、审计移送的涉嫌违纪违法问题线索情况

审计发现涉嫌违纪违法问题线索50起,其中上报涉嫌重大违纪违法问题审计要情6件,涉及资金7343万元;移送纪检监察机关问题线索32起,涉及公职人员44人,涉及资金3.4亿元;向有关主管部门移送管理类问题12起,涉及资金43.7亿元。主要特点:一是国有资产资源分配管理中失职渎职问题仍比较突出。违规决策、滥用职权、失职,造成国有资产重大损失,向民营企业输送利益,或者涉嫌贪污,涉及资金3.7亿元,其中土地交易领域线索占比26.79%。二是损害群众利益问题依然存在。此类问题共4起,涉及资金824.04万元,主要为扶贫、医疗和涉嫌损害群众利益等民生领域问题。三是工程建设领域违规问题多发频发。近年来此类问题屡禁不止,2018年共查此类问题4起,涉及资金43.4亿元,主要是转包、违法分包,串通投标、评标人员履职不到位等建设领域问题,严重扰乱建设市场秩序。

对于2018年11月向人大常委会专题报告审计结果整改落实情况时,尚未彻底整改到位的43项审计问题(共涉及资金45.45亿元),审计厅按照自治区人大常委会和人民政府的部署和要求,认真督促相关地方、部门和单位切实履行整改责任,持续加强整改,除往来款未及时清理等涉及历史遗留问题需逐年持续消化的问题,其他相关问题已全部整改到位。

十、审计建议

(一)持续深化预算管理制度改革,构建完善现代财政制度。财政部门应切实发挥预算管理主体责任,认真研究预算编制管理及定额设置的科学性、合理性,着力解决预算代编规模常年较大、部门水电费等普遍超预算的问题;进一步完善预算编审、指标管理、国库集中支付和总预算会计等主要业务系统,加强相互协同,同步推动规范各预算单位的财务管理,促进提升预算管理水平;加强国库集中支付管理,堵塞国库支付系统预警功能失效等漏洞,确保财政资金安全。

(二)切实压实部门预算主体责任,提高财政资金使用效益。财政部门及各预算执行部门应加强预算编制管理,提升预算编制管理的精细化和科学化水平,提高年初预算到位率,夯实预算执行基础;加强预算执行管理,严格实行分类核算,统筹解决资金指标混用串用的问题,维护预算的刚性约束力;进一步严格执行结转结余资金清理回收制度,对于预算不合理、执行进度慢、绩效不佳等项目,压缩其预算规模或调整其用途,提高财政资金使用效益。

(三)强化民生领域政策监管,着力保障和改善民生。自治区相关主管部门及各地市应因地制宜、科学制定扶贫产业规划,有效实施产业项目,加强经营管理,建立完善利益联结机制,切实发挥好产业扶贫的支撑作用。要加大涉农补贴“一卡通”推进力度,规范补贴资金发放流程,切实维护群众利益;积极落实政府对公立医院的投入政策,采取有效措施规范药品、医用耗材加成管理,理顺医疗服务价格,切实减轻患者医疗负担;加快公租房建设进度,规范保障性安居工程运营管理,切实改善住房困难群众居住条件。

(四)加强资产和自然资源管理,强化政府投资监管。相关主管部门应加大对土地、草原等自然资源的监管力度,进一步摸清底数,严格用地审批、草原征占用审核审批程序,确保程序合法、执行规范;强化国有资产出租管理,加快推进预算单位经营性资产集中管理,保证国有资产安全完整;强化政府投资监管责任,加强项目建设监管,完善制度机制,加大惩治力度,严肃查处非法转包、违法分包等建设领域违法违规问题,优化工程建设市场环境。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我们将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一、二次会议上的重要讲话精神,依法履行审计监督职责,创新审计方法,强化审计监督,以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年!

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