厦门市人民政府关于2019年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
——2020年6月28日在厦门市第十五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上
【发布时间:2020年10月10日】
【来源:厦门市审计局】
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厦门市审计局局长 陈添友

厦门市人民代表大会常务委员会:

受市政府委托,我向市人大常委会报告2019年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

2019年以来,市审计局在市委、市政府和上级审计机关的正确领导下,认真贯彻落实习近平总书记对审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,按照审计管理体制改革后审计工作的新定位、新目标、新要求,坚持围绕中心、服务大局,积极发挥审计建设性作用。经市委审计委员会批准,市审计局依法审计了2019年度市本级预算执行和其他财政收支情况,包括市本级财政管理、决算草案编制、一级预算单位、重点项目和资金、重大政策措施落实、自然资源资产、国资国企等方面。审计监督的广度和深度不断拓展,审计监督效能进一步提升。现将审计结果报告如下:

2019年,各部门、各单位认真执行市十五届人大四次会议批准的财政预算,落实高质量发展要求,营商环境不断优化,经济运行风险防控加强,民生福祉进一步改善,审计整改力度和结果运用不断加大,2019年市本级预算执行情况总体良好。一是财政收入继续保持稳定增长,财政支出重点保障有力,在支持企业降本增效、完善产业要素保障、支持跨岛发展等方面取得良好效果。二是健全基本公共服务体系,民生支出占一般公共预算比重保持七成以上。三是建立国有资产管理情况报告制度,健全对人大预决算审查和审计发现问题的整改机制。四是继续压减一般性支出,压缩“三公”经费,将支出进度与当年预算安排挂钩并纳入部门绩效评估指标体系。五是加强债务风险评估和预警监测工作,优化债券资金投向,地方债务风险可控。

一、市本级财政管理审计情况

重点审计了市财政局具体组织市本级预算执行和决算草案编制情况,首次探索开展预算科目审计,继续对一级预算单位进行大数据审计分析。

2019年,市本级一般公共预算收入535.9亿元,完成预算的100.20%,加上上级补助收入等,收入合计798.5亿元;支出488.6亿元,完成预算的97.57%,加上上解上级支出等,支出合计784亿元;年终结余14.5亿元。

市本级政府性基金收入247亿元,完成预算的119%,加上上级补助收入等,收入合计413.7亿元;支出249.8亿元,完成预算的99.15%,加上上解上级支出等,支出合计365.3亿元;年终结余48.4亿元。

市本级国有资本经营收入23亿元,完成预算的157.23%,加上上年结余,收入合计26.4亿元;支出9.8亿元,完成预算的100%,加上调出资金8亿元,支出合计17.8亿元;年终结余8.6亿元。

社会保险基金收入合计157.9亿元,支出合计147.9亿元,年末滚存结余329.4 亿元。

市本级新发行地方政府债券148亿元,主要用于重大新城片区建设、第二东通道、第二西通道和保障性安居工程等项目。年末市本级政府债务余额611.6亿元,其中:一般债务221.5亿元,专项债务390.1亿元。审计发现的主要问题:

(一)部分项目预算执行率低。2019年,市级预算单位预算大于10万元的项目中,有297个项目(预算金额合计11亿元)的预算执行率不足30%,占项目总数7,974个(预算金额合计751.48亿元)的4%。涉及项目较多的部门有市公安局(44个)、市卫健委(32个)和市民政局(17个)。在2019年10月后增加或调剂的项目中,有50个项目(预算金额合计2.53亿元)的预算执行率不足10%,占项目总数429个(预算金额合计81.96亿元)的12%。

(二)部分单位项目预算编制不科学。7个单位13个项目2018 年结转资金8,069.97万元,2019年预算又安排4,635.69万元,当年仅支出1,635.52万元,滚存结余11,070.14万元。如:市体育局“厦门市运动训练中心”项目,2018年结转2,600万元,2019年再安排1,950万元,均未支出,2019年底累计结转4,550万元;市劳动就业中心“扶持公共就业经费”项目,2018年结转428.29万元,2019年再安排130万元,当年支出24.44万元,2019年底累计结转533.85万元。审计后,市财政局已收回上述结转资金7,853万元。

(三)部分项目预算绩效目标管理不规范。如市科技局“企业研发补助”项目绩效目标取消了资金拨付时效指标,效益指标未涉及企业研发投入的增量情况,而该项目主要目的是鼓励企业持续加大研发费用投入以提升创新能力;市市政园林局“污水处理”项目绩效目标中两项主要污染物去除指标设置远低于其前一年实际处理能力;原市国土房产局“住房租赁扶持”等项目绩效目标未设置服务对象满意度指标。

(四)社保基金代垫行政事业单位退休统发项目未及时清算。市社保中心将市、区行政事业单位退休人员住房补贴、高龄补贴等固定性退休统发项目随养老金一同按月发放,所需资金由社保基金专户先行垫付,再由各级财政一般公共预算安排归垫。截至2019年底,社保基金专户尚有该项垫付资金28,712.61万元未进行结算,主要为区级未结算资金。

二、部门预算执行审计情况

结合领导干部经济责任审计和预算执行审计,审计了27个行政事业单位。审计发现的主要问题:

(一)部分单位预算管理不规范。2019年,市执法局和下属执法支队预算编制不合理,一般综合定额经费开支混用。2017年至2019年,市体育局马拉松赛事经费未纳入预算管理,涉及金额1,071.86万元。

(二)部分财政资金未及时清理。截至2019年底,市海洋发展局等8个部门财政资金15,047.81万元未及时清理,主要为结余资金、自管房出租收入未上缴财政,往来款项未及时清理等。审计后,市海洋发展局等7个部门已上缴各类存量资金12,583.54万元,清理往来款项47.2万元,由各区级财政统筹使用资金1,545.23万元。

(三)部分非税收入未及时收缴。2019年,原市国土房产局未按土地出让合同约定及时收缴滞纳金17,240万元。自贸委未及时收取万翔物流管理有限公司托管房产租金125.05万元。审计后,市资源规划局已启动法律手段追缴土地出让金利息及违约金。

(四)部分财政投资项目未及时办理决算或纳入资产管理。截至2019年底,市体育局2个基建工程项目已投入使用未及时办理竣工决算,时间最长达10年;市市政园林局及其下属单位11个建设项目已完工未及时办理工程结算和竣工决算,时间最长达10年,涉及金额62,323.46万元;自贸委3个建设项目、2栋房产未及时办理竣工决算,时间最长达10年,涉及金额50,960.79万元。截至2019年底,自贸委35个信息化项目和2栋房产已投入使用但未及时计入固定资产或无形资产账,涉及金额39,977.73万元。市体育局4个基建项目已投入使用未及时结转固定资产,涉及金额4,489.50万元;2000年以前旧体育中心及附属工程等项目工程尾款254.88万元长期挂在建工程。审计后,市市政园林局正抓紧落实项目工程结算及竣工决算,6个建设项目已完成竣工决算;自贸委已将其中一栋房产按暂估价计入固定资产。

(五)部分资产处置不及时、出租管理不到位。截至2019年9月底,市市场监管局机关及6个直属区局529个案件的罚没物资处置不及时,储存时间最长达10年。市市政园林局下属坂头林场两处林地(总面积324亩)出租到期未及时收回,被无偿占用。

(六)违规在下属单位列支费用。2016年3月至2019年3月,市贸促会违规在下属国际商会列支公务车辆费用、接待费、差旅费、会刊设计、印刷及稿费等34.69万元。

三、自然资源资产审计情况

去年4月以来,根据市委市政府工作要求,市审计局相继开展了招商用地资源盘活审计调研和近十年产业项目土地出让合同履约情况督导审计,积极提出破解难题的对策建议,为市委市政府提供决策参考,得到市主要领导的批示肯定。2019年12月31日,市人大常委会通过了《厦门经济特区促进土地节约集约利用若干规定》,为提升我市土地节约集约利用水平提供制度保障。在各级各部门共同努力下,湖滨片区改造已经启动,批而未供、供而未用土地清理工作正有序推进。本次报告主要是结合对市水利局、市市政园林局和原市国土房产局主要领导干部自然资源资产离任审计,重点反映水利、土地等自然资源和相关生态环境保护方面存在的主要问题:

(一)个别生态环境保护目标要求未完成。如我市主要河流水质存在总磷、氨氮、五日生化需氧量、高锰酸指数等超标问题;杏林湾水库等重要水体水质未达水环境功能区划要求;林地保有量目标值未完成。

(二)生态环境保护相关政策规定执行不到位。一是存在污水直排入海问题。如鼓浪屿岛上污水处理设施建设不够完善,污水处理能力不足,存在污水直排入海的问题;中山路等6个污水排放口未截流,污水直排入海。二是个别饮用水水源地保护工作不够到位。坂头—石兜水库水源保护区内仍有果林和桉树种植,饮用水水源地环境面临农业面源污染的风险。

(三)履行保护监管责任不到位。一是未按规定完成对部分闲置土地的处置。截至2019年11月底,原市国土房产局未按规定完成闲置超过1年的32宗(面积55.48公顷)项目的处置。二是未按规定管护储备用地。截至2019年11月底,对原市土地开发总公司25个(面积160.22公顷)储备用地被违法侵占的问题,还有13个地块129.30公顷未处理到位。

(四)生态环境保护项目建设及运转未达到目标要求。一是项目进展缓慢。如市市政园林局鼓浪屿截流泵站及污水处理系统改造项目进展缓慢;5个污水泵站改造扩建工程未能按计划时间(2017年)开工,其中3个截至2019年底仍未开工建设。二是运行管理不达标。如澳头污水处理厂由于市政配套管网建设不完善等原因,运行负荷率低,2017年仅16%,2018年仅31%。三是未达到设计目标。园博苑中水回用工程因外部中水管道未开始建设,调整设计方案改用湖水替代,工程主要功能未达到原中水回用设计目标,且该工程应于2019年3月竣工但截至2019年底仍未完工。

审计后,上述三个部门积极采取措施落实审计整改,如市市政园林局已牵头对鼓浪屿截流泵站及污水处理系统进行升级改造,已完成岛内5个截流改造工程和2个污水泵站改造扩建工程,其他项目正抓紧推进。截至2020年5月31日,市资源规划局累计处置闲置土地12宗16公顷,清退被侵占储备用地16宗,交还部分场地1宗,合计面积84.59公顷。

四、招商引资审计情况

围绕市委市政府抓招商促发展的工作部署,落实市人大常委会审议意见的要求,重点对市、区两级招商引资优惠政策的制定和执行情况进行了审计调查。截至2019年底,我市现行市、区两级招商引资及企业扶持政策文件313份,其中市级179份。审计调查结果表明,近年来,我市持续推进招商引资工作,特别是2019年4月招商大会之后,各级各部门千方百计招大引强,落实全链条、全周期、立体化招商工作意见,注重引才聚才,全市招商工作实现加速扩量、提质增效。但审计中也发现一些需要加以改进的问题:

(一)部分招商引资企业未实质落地。部分园区企业将注册地址迁入后未在注册地址开展实质经营。如购买集美区杏林湾商务营运中心写字楼的企业普遍存在未实际入驻、将房产进行出租的现象;翔安区数字经济产业园(一期)部分2014年已出售房产至2019年底仍处于未装修状态。

(二)区级新增企业扶持对象中跨区迁入企业比例高。如湖里区、海沧区、同安区2018年的500家新增企业扶持对象中,有205家为跨区迁入企业,占比41%,即上述三个区享受引入扶持政策的企业中有四成不属于市域内新增企业。

(三)人才政策碎片化。对现行政策进行统计发现,市区两级政府共出台42份人才政策,另有47份行业政策涉及人才扶持条款,上述89份政策文件涉及个税奖励、资金补助、住房保障、子女就学等优惠措施,扶持范围、标准不一,部分类别的人才扶持对应多项政策,不利于政策的兑现落实。

审计后,市主要领导和分管领导作出批示,市财政局等部门正研究相关措施促进提升招商引资质量。

五、重点专项资金和项目审计情况

重点审计了我市稳定就业、社保基金、惠农补贴、精准帮扶和乡村振兴、绿化和教育建设项目、台湾青年创业示范基地等方面情况。审计发现的主要问题:

(一)个别绿化建设项目设计过度。海翔大道绿化工程未因地制宜,设计种植过密高档乔木,在郊外铺设长距离的高价彩色沥青自行车道,沿自行车道密集设置高价太阳能景观灯,导致景观效果不佳、工程造价提高。审计后,市市政园林局印发了《关于财政投融资园林绿化工程设计文件审查办法的通知》,进一步明确相关部门的审查责任,强化建设单位的主体责任,提高方案评审、施工图审查的规范性、专业性等。

(二)个别绿化项目代建单位未履职尽责。海翔大道绿化工程的代建单位,对设计、招投标、监理、施工、验收、拨款等各环节监管不到位,对施工方弄虚作假失察失职造成财政资金损失浪费。相关问题已移送市纪委监委,3名责任人被处理,其中党纪立案2人,1人被判刑。

(三)个别乡村振兴市级重点示范村未落实产业发展政策。集美区灌口镇田头村、后溪镇埭溪桥社2018年被确定为乡村振兴市级重点示范村。截至2019年8月,尚未制定田头村和埭溪桥社的产业规划、实施方案和确定产业发展重点项目,工作进度滞后。审计后,集美区已经制定了相关的产业发展规划和实施方案。

(四)未及时发放帮扶资金。截至2019年6月,集美区后溪镇政府未将2018年2月的价格临时补贴6,195元发放给帮扶对象,涉及人员177人,其中低保对象113人、特困供养人员2人、重点优抚对象58人、革命“五老”人员4人。审计期间,后溪镇政府已将上述补贴发放至帮扶对象。

(五)多发放社保资金。市人社局因未准确获取并核实社会养老保险待遇领取人员的死亡信息,2019年向14位已故人员继续发放养老保险金2.81万元;2019年至2020年2月对15名退休人员发放同期养老保险金与失业保险金,造成重复发放2.77万元。审计期间,市人社局已追回资金3.93万元。

(六)惠农补贴“一卡通”执行不到位。财政、农业、市政园林等部门对耕地地力保护补贴资金、农机购置补贴资金、森林生态效益补助资金,明确要求通过“一卡通”发放。由于全市缺少统一的管理规定,各主管部门或镇街实际执行中对不同的惠农补贴项目要求农户临时提供相应的银行卡(折),导致农民手中持有多张银行卡(折)。如区农机管理部门、镇街分别委托农业、农商、邮储等银行代发惠农补贴资金,农户需办理不同的银行卡(折)分别用于领取上述补贴资金。

(七)台湾青年创业示范基地奖励政策制定不够完善。市台港澳办等四家单位联合出台的《厦门市台湾青年创业示范基地和推荐团队认定及奖励办法(试行)》,未对“经营”和“后续运营监管”等作出明确界定,导致部分台湾青年创业示范基地运营效果不佳。抽查入驻厦门北站台湾青年双创基地、市台联/鑫创业家台湾青年创业基地、厦门一品威客两岸青年创业基地等3个基地44家企业发现,有17家企业2016年1月至2019年9月,无营业收入。截至2019年9月底,入驻一品威客的22家企业中,有5家已经注销。审计后,市台港澳办补充修订了该项政策。

六、国企国资方面

重点对夏商集团、信息集团、轻工集团、住宅集团等4家市属国有企业7位主要领导人员进行经济责任审计,对市级国有金融资本与资产情况、市属国有企业境外投资情况,以及建发集团捐赠厦门仁爱医疗基金会资金进行了专项审计调查。本次报告主要反映2019年(含延续至2019年)的问题:

(一)未及时上缴国有资本经营收益。厦门建发集团有限公司未按规定在2019年6月30日前向市财政上缴2018年度国有资本经营收益49,050万元,该公司已连续三年迟缴国有资本经营收益。

(二)财政资金长期滞留企业,非税收入未及时上缴。住宅集团1个项目财政启动资金1,500万元未使用,长期滞留企业。截至2019年11月底,住宅集团下属特工公司应交未交地价款191.16万元;将代建的金山幼儿园出租个人办园,租金收入236.82万元未上缴财政。

(三)未严格执行主管部门相关规定。轻工集团未及时对集团副总经理在下属子公司兼职超过5家的问题进行整改。仁爱基金会未按规定公开与建发集团及其下属子公司发生的交易,涉及金额9,200.87万元。

(四)国有企业境外投资不规范。主要是9家市属国有企业境外投资制度不完善、执行不到位;7家市属国有企业境外投资企业层级偏低,管理链条过长,不利于管理等。

(五)工程项目未及时办理竣工决算。截至2019年10月底,2家国有企业29个项目未及时办理竣工决算,涉及金额171,899.29万元;截至2019年11月底,住宅集团4个财政资金代建项目超过十年未办理财务决算,涉及金额2,330.98万元。

审计后,市主要领导高度重视,对有关问题作出批示。市国资委等相关部门已出台制度,加强对国有企业的监管。

七、审计建议

(一)提高政治站位抓落实,促进各项决策部署落到实处。去年以来,为深入贯彻落实习近平总书记对福建、厦门工作的重要指示批示精神,我市部署开展了抓招商促发展、三高企业倍增行动和加快建设现代化教育强市、高水平健康之城、最具安全感城市、区域性金融强市、文化旅游会展名城、国家新经济发展示范区、爱心厦门、“岛内大提升、岛外大发展”等工作,出台了一系列政策措施、一揽子行动计划。各级各部门应强化抓落实的工作机制,做好政策衔接和统筹协调,及时出台配套措施、细化目标任务、明确分工责任,形成政策合力,确保中央和省、市各项决策部署早落地、早见效。

(二)加强财政预算管理,促进财政资金提质增效。各级各部门要按照“真正过紧日子”的要求,坚决压减一般性支出,积极盘活各类沉淀资金资产,切实保障民生等重点领域支出。要进一步提高预算编制的准确性和科学性,从源头上解决资金结余沉淀、使用效益不高等问题。要强化绩效意识,全面落实预算绩效管理实施方案,严格绩效目标审核,加强绩效评价结果与预算安排挂钩,强化对各主体绩效管理责任约束和激励约束,确保每一分财政资金都用在“刀刃”上。

(三)完善土地利用政策措施,促进盘活用地资源。深化落实《厦门经济特区促进土地节约集约利用若干规定》,进一步细化土地利用政策制度,完善土地出让和退出机制,规范土地出让合同及监管协议条款。加大闲置地块和低效用地的核查、认定和处置工作,有效盘活存量土地,妥善解决违规改变土地用途问题。建立健全土地利用监管体系,完善监管环节,进一步明确市区两级以及各区、管委会之间的职责权限和管理范围,提高监管有效性。

(四)健全招商引资协同机制,促进优化营商环境。建立健全部门协作、市区联动招商机制,避免各区之间的不良竞争,着力将优化营商环境作为区域竞争力比拼的主导方向,形成内部竞争有序和外部竞争有力的整体发展局面。利用闽西南协同发展区建设契机,积极探索税收体制创新,推进与毗邻地区协同招商工作,实现优势互补。优化招商平台,实现以地选商选项目和既定项目选空间双向驱动。做好招商对象资信及履约能力评估,提高招商引资质量。

 

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相关链接:[解读]2019年度市本级预算执行和其他财政收支审计工作报告解读(厦门)

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