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对国家审计职业化建设中人员分类管理的几点思考与认识
赵拓(审计署重庆办)
 
【时间:2016年11月25日】 字号: 【大】 【中】 【小】

根据中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)相关配套文件精神,建立健全审计人员分类管理制度,是适应新常态下审计工作需要的现实要求,是实现审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权的重要保障。近年来,各级审计机关在推动审计队伍专业化建设、实行审计人员分类管理方面做了不少工作,也取得了一些成效。就这个问题,笔者也有以下几点思考与认识。

一、实行审计人员分类管理的重要意义

国家审计作为以权力监督制约权力的制度安排,是国家治理体系的重要组成部分,发挥着促进国家治理体系和治理能力现代化的基石和重要保障作用。审计工作开展得怎么样,直接取决于审计队伍的能力与素质。建立符合职业特点的审计人员管理制度,是国家审计职业化建设的题中之义。所谓审计人员分类管理,就是根据审计机关的性质、岗位和工作特点,将审计人员进行科学分类,对各类人员按不同的标准进行招录、使用、选任、晋升、晋级、考核、监督等,并提供相应岗位匹配、略有差别的待遇和保障机制,以最大限度地实现审计人员的合理配置。

第一,实行人员分类管理,是推进依法治国和国家审计新发展的必然要求。一方面,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要加强包括审计监督在内的八大监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。强调要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。无论是构建权力运行制约和监督体系,还是依法独立行使审计监督权,完善审计人员的分类管理,都是一项重要的基础工作,也符合新常态下经济社会发展的客观要求。另一方面,推动国家审计实现新发展,走中国特色社会主义的专业化道路是一条必由之路。作为一种专职和专用监督行为,国家审计要求审计人员必须具备与从事审计工作相适应的专业知识和业务能力,保持独立地位,恪守职业道德。确保审计人员能够符合上述要求,关键之处在于建立完善符合审计工作职业特点的审计人员分类管理制度。在此基础上,建立审计人员任职资格管理和职业保障制度,完善审计人员职业教育培训体系,从而有计划地提升审计人员的专业化素质和职业胜任能力,助推国家审计实现新发展。

第二,实行人员分类管理,是遵循审计工作规律、提升审计工作成效的内在需求。根据中办、国办印发的《专业技术类公务员管理规定》(试行),要建立符合专业技术类公务员特点的管理制度,提高管理效能和科学化水平,建设高素质专业化公务员队伍。长期以来,审计机关受到管理行政化、地方化等因素影响,导致审计人员个人考核管理与普通公务员往往类同,审计业务人员与行政工作人员混编管理,未能完整体现出审计工作要求和职业特点,这种大一统的行政管理模式难以完全调动起各类工作人员的积极性。审计工作规律的内在要求,迫使审计机关推动人事管理改革,即采取有别于普通公务员管理的制度,突出审计人员的职业特殊性,依据不同岗位的工作特点,科学划分各类工作人员,并为其搭建各自的发展平台,使每类人员都有上升晋升渠道,让各类人才到各自适合的岗位上去,实现人尽其才和才尽其用。建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的审计人员管理制度,符合审计工作规律,有助于提升审计工作效率、提高审计工作成效。

第三,实行人员分类管理,对稳定审计队伍、防止人才流失具有重要作用。当前,我国审计人员职业门槛比普通公务员相对要高,审计人员入职除了通过公务员考试,还需要加试相关专业知识和技能。但从实际情况来看,审计人员的职业待遇与普通公务员相比差距不大,且这种情况在基层审计机关表现更为明显,基层审计机关的审计人员晋升空间狭窄,不少审计人员直至退休年龄也才至乡科级,荣誉感、获得感有限。然而,由于工作的特殊性,审计人员面临的职业风险却比较高,审计人员时常受到来自被审计单位的抵触、压力甚至威胁。由于工资收入有限、晋升渠道狭窄、出差常态化、项目任务重、职业风险高等原因,近年来,各级审计机关不同程度地出现人才流失现象。因此,必须对审计机关人事制度进行改革,突出审计人员的主体地位,完善审计机关审计人员工作补贴政策,留住和吸引更多的优秀人才到审计人员队伍中来,有效保障国家审计的独立性、专业性。

二、当前审计人员分类管理存在的主要问题

当前,审计机关对审计人员的分类管理较为简单。在任职的要求、条件、资格等方面,审计机关内部行政管理岗位和审计业务岗位的边界差异不大,在个人考核时表现更为突出。这种状况,没有充分考虑审计业务工作的特殊性,不利于合理配置审计人力资源,也不利于审计业务人员形成职业意识、提高职业技能。根据资料显示,全国县级审计机关审计业务部门人员仅占总人数的51.8%,不少县级审计机关直接从事审计业务的人员不足10人,甚至部分机关只有几名业务人员,难以履职尽责。越到基层审计机关,综合管理岗位与业务岗位的划分越不明显,审计任务重和审计力量不足的矛盾越突出,在这种情况下,很多管理岗位的人员既从事综合管理事务性工作,又直接从事审计业务工作。另外,由于岗位职责不明确,加上行政编制人员不能满足审计工作需要,不少市县基层审计机关依赖事业编制人员直接从事经济责任、政府投资等审计业务,承担审计监督职责。以某县审计机关为例,在职在岗事业编制人员37人,占该审计机关在职人员的72%,占一线人员的90%。随着地方党委政府对审计工作的信任和重视程度不断提高,审计任务愈加繁重,人员编制难以满足新常态下服务改革、服务发展、服务中心的现实工作需要,制约了审计工作的高效开展。

三、关于完善审计人员分类管理的建议

《框架意见》提出,要根据公务员法和审计职业特点建立符合审计工作需要的审计人员分类管理制度。对此,审计机关需要根据岗位职责和职业特点,进一步完善审计人员分类管理,从而不断提升审计人员管理的规范化和科学化水平。

(一)科学界定审计机关各类工作人员。

根据《框架意见》精神,结合审计机关特点,参照检察院、法院管理改革相关办法,笔者建议,可将审计人员分为三类:审计官、审计辅助人员和行政管理人员。其中,审计官是指具体从事审计业务、实际行使审计业务监督权、并具备与其从事的审计工作相适应的任职资格、工作年限和业务能力的人员。审计辅助人员是指审计机关除审计官以外的协助进行审计工作的其他工作人员(如负责具体审计调查的审计官助理、负责一般性审计文书编写和审计文书档案整理的审计书记员、负责审计文书送达、下达审计处理决定、跟踪审计整改成效的审计执行员等以审计组内部事务性工作为主的工作人员)。行政管理人员是指负责办公后勤、政策法规、人事监察、党务宣传、装备保障等行政管理和保障事务的人员。合理确定这三类人员在审计机关队伍中的比例,明确三类人员在整个审计机关中的工作职责,对他们按照不同职务序列施行分类管理,使每一类人员都有各自的晋升渠道和职业发展空间,既突出审计官的职业荣誉感和重要性,又能调动审计辅助人员和行政管理人员的积极性,以实现审计人力资源的优化配置,提高审计工作成效。

(二)逐步建立健全审计官管理体制。

一是探索实行审计官员额制。根据审计工作需要和审计机关实际(如审计对象状况、管辖级别、审计工作量、审计项目数量、项目大小、项目时间跨度)等因素,科学核定审计官员额。通过员额制,提高审计官的任职门槛,把真正符合条件的审计人员确定为审计官,把优秀人才选拔到审计官队伍中来。审计官员额占现有人员编制的比例,应符合审计工作和审计机关实际,比例的设定应当富有弹性,避免用“一刀切”的办法确定员额设置比例。总体上,建议审计官、审计辅助人员、行政管理人员可分占人员总数的30%、50%、20%的员额比例,审计官员额确定后,原则上只有在出现缺额时,才能补充招录和任命审计官,审计官员额增减情况应向社会公示。

二是不断健全完善审计官选任制度。依托全国审计专业技术资格考试,针对不同层级审计机关,设置不同的审计官任职条件,适当提高国家审计领域初任审计官的最低任职年龄、工作最低年限要求。按照省以下地方审计机关人财物管理改革精神,在省级审计机关设立审计官遴选(考评)委员会,明确委员会的组成人员、职能,由下级审计机关从专业角度提出审计官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,然后上报审计官遴选(考评)委员会,按照“统一提名,分级任免”的方式,选拔出业务水平高、综合素质好、有审计资格的人员选任为审计官。同时,建立健全审计机关内部遴选审计官和面向社会公开选任审计官制度,分别制定内部遴选审计官办法和公开选任审计官办法。原则上,上级审计机关审计官要从下一级审计机关优秀审计官中遴选产生,真正做到择优遴选、择优选任。

三是实行单独职务序列管理制度。应将审计专业技术资格作为审计官岗位任职条件的重要参考标准,作为衡量审计官资格、能力的依据。这需要在初级审计师、中级审计师、高级审计师基础上,设立正高级审计师,以更为清晰地划分审计官的能力层次。同时,可从低到高将审计官设置为一级至五级,四级以上高级审计官择优选升。完善审计官等级定期晋升机制,取消套用行政职数来限制审计官的等级职数,审计官等级与行政职级无关。可将思想政治素质、一定的任职年限、资历和工作业绩等主要因素作为审计官晋升等级的基本标准,只要符合晋升等级条件,即可按期晋升审计官等级。不同等级的审计官之间没有行政隶属关系,审计官依法独立行使审计监督权,独立开展审计,对审计结果发表独立意见,并终身负责。

四是落实审计官职业保障机制。加大对审计官的职业保障力度,是留住优秀审计人才的关键。建立审计官单独的薪酬体系,每一个审计官等级对应若干薪级,审计官的薪酬和等级挂钩,而不与行政级别挂钩,审计官担任审计机关负责人等领导职务的,其福利待遇按照其审计官等级确定,领导职务不再作为其待遇的依据,高等级的审计官薪酬完全可以高于审计机关负责人。审计官的工资应当高于普通公务员,既符合权责利相统一原则,也是审计工作规律的内在要求。无论在哪个等级,初任审计官工资都不得低于当地副处级公务员的标准。实行审计官职务行为豁免制度,甄别各类过错的区分标准,确保审计官依法履职行为不受追究,非因法定事由,非经法定程序,不得将审计官调离、辞退或者作出免职、降职等处分。

(三)积极探索审计辅助人员管理模式。

一是妥善安排资深审计人员去向。实行审计官员额制后,因一部分审计人员因年龄、身体状况、专业化考试等原因在竞争中难以选任为审计官,对该类人员如何安排是分类管理不可回避的问题。对此,应全面充分地征询他们的意见,在此基础上,可将一部分人调整为审计官助理等审计辅助人员,也可根据岗位需要、个人意愿、专业特长等,将一部分人调整到办公后勤、政策法规、人事监察、党务宣传等部门,成为行政管理人员。对这部分人员,采取“老人老办法”的原则,根据相关规定,仍可评定审计官等级,薪酬待遇按审计官等级发放,其他方面应按审计辅助人员、行政管理人员管理方式进行管理,这样做有利于审计官队伍的健康稳定,保障审计事业顺利开展。

二是完善审计辅助人员管理体制。一要严格职业准入。由于审计辅助人员需求数量较多,可分类采取公务员招录或专业技术岗位招聘等方式实行职业准入,对不同的职位在招录、招聘前要制定详细具体的条件和考试办法,并向全社会公布,严防通过非正当途径录入审计辅助人员。对于审计官助理,可依托公务员招录,在测试公共科目的基础上,加试审计、财务等方面专业科目。通过建立健全审计官助理制度,一方面,可以搭建起解决审计专业技术类公务员与综合管理类公务员相互转任问题的平台。另一方面,可以推动审计机关人才培养的多元化发展,对审计机关队伍建设特别是领导干部和骨干人才培养,将起到“培养皿”、“蓄水池”的重要作用。同时,加强审计书记员制度探索。结合向社会购买审计服务,招录、建立和培养出一支高水平、专业化的审计书记员队伍。对新招录的审计书记员,原则上采取聘任制,且具备本科以上学历,且具备一定的相关专业知识。积极建立审计执行员制度。对审计执行员可实行任用制与聘任制相结合,把那些具备较好政治素质、较强业务技能的工作人员,充实到审计执行员队伍。二要对审计辅助人员的待遇、晋升、考核等实行分类管理。制定出台办法,对审计官助理、审计书记员、审计执行员在待遇、晋升、考核等方面均实行单独序列管理,其他审计辅助人员参照行政管理人员的相关规定进行管理。各类人员只要符合条件均可晋升。如可根据工作能力、任职年限等因素,将审计官助理由低到高依次设置为一级至五级五个等级,实行按期晋升,符合审计官选任条件的,可以拔擢为审计官;审计书记员、审计执行员也可设相应等级,使各类人员均有上升的渠道和空间,并按其工作表现、考核结果及晋升等级确定工资待遇,可按略高于普通公务员的工资标准进行确定,以充分保障国家审计作为监督机构的独立性,充分调动国家审计人员的工作积极性。

(四)推动审计机关行政管理人员管理体制建设。

进一步加强行政管理人员管理体制建设。综合考虑行政岗位职责及工作特点等因素,根据实际需要配备审计机关行政管理人员。对审计机关行政管理人员的职业准入、晋升、考核、待遇方面,参照综合管理类公务员的相关规定进行管理。对这部分人员的职业准入,应通过公务员招录、遴选、选调等方式,而且专业以经济、工程、财务、会计、法律、计算机类为主。对一些有特殊要求的工作岗位,如政策研究、法律事务类岗位,必须具有较高的文字水平和相应的法律水平。对已在审计机关编制内的行政管理人员,可根据其特长定岗定向选任和采用“双向选择”办法将其安排到合适的岗位上去。在职业保障方面,落实行政职级,实行按期晋升,工资待遇也是实行按略高于普通公务员的工资标准进行确定,以确保行政管理人员的稳定性与专业性。

笔者认为,审计人员分类管理是审计机关人事制度改革的一次“主动革命”。如果审计机关能够积极采取着眼长远、行之有效的改革措施,积极促进审计机关人力资源管理和使用成效提升,必将为更好地适应新常态下审计工作要求,推动实现审计全覆盖,提供更加有力的人才支撑和体制保障。(赵拓)

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