中办国办印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》中指出：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。党中央、国务院对审计机关和审计人员“发挥审计监督在完善国家治理中的作用”提出了更新、更高的要求。笔者结合审计实践，就县级审计监督全覆盖存在的问题及对策谈一些粗浅的认识，以抛砖引玉。

一、县级审计监督全覆盖存在的问题

（一）人力资源与审计任务不相匹配。

众所周知，审计机关人少事多由来已久，特别是县级审计机关更为突出。许多县级审计机关的人员编制只有二十几个，实际在一线从事审计工作的人员也就十来个人，而每年的审计项目计划在40—50个不等，这是普遍存在的现象。繁重的工作压力，往往使一些审计人员疲于应付，影响审计的深度和广度，审计职能作用的发挥受到较大的制约。

（二）审计技术与审计事项不相匹配。

随着信息技术的迅猛发展，被审计单位采用信息化手段处理各种经济事项的方法更是日新月异，特别是会计核算软件不断升级，审计署开发的“AO审计现场实施系统”已经不能读取被审计单位的财务账套和业务数据，需要利用计算机语言编辑相关命令来完成查询、比对和分析等任务，而县级审计机关能够掌握此类技术的审计人员极少，可以说是凤毛麟角。对于大部分一线审计人员来说，只能从被审计单位核算软件的前台导出Excel电子表格代替电子账簿，采用传统的审计方法，既耗时又耗力，审计的工作效率受到很大的影响。

（三）审计人才与审计需求不相匹配。

县级审计机关的审计人员类型相对比较单一，以财会类为主，少量的工程审计人员；缺少计算机、资源环境、综合经济等方面的审计专业人才。不能满足资源环境和生态保护审计、重大经济事项决策审计、国有企业投（融）资绩效审计等领域的审计需求。往往只能“凑合着干”，审计工作的覆盖面受到很大的限制。

二、实现县级审计监督全覆盖的对策

推进审计监督全覆盖不是一蹴而就、一步到位的简单过程；更不能简单地把审计全覆盖理解为每年都要对审计对象全面审计一次。而要充分考虑审计力量、审计技术、审计资源等综合因素，坚持突出重点、兼顾全面、有的放矢、稳步推进。笔者认为应当从以下三方面入手。

（一）更新观念，统筹项目计划。

审计监督全覆盖是有步骤、有重点、有深度、有成效的全覆盖，这样才能充分发挥审计监督在国家治理中的建设性作用。一是建立并完善被审计对象数据库。定期到财政、编办和组织等部门收集并更新相关资料，实时更新和完善审计对象数据库资料。数据库应当包括单位性质、规模、主要职责、年度资金额度、主要负责人姓名及其任职年限、以前年度审计发现的主要问题及其整改情况等资料。二是要科学制定年度审计工作计划。根据审计对象的性质、年度资金额度、内审工作成效和对发现问题的整改情况，分类确定审计重点。对重点部门、重点领域和问题多、反映大的单位要常审不懈，一般审计对象一个周期内（一般3年）至少审计一次。三是对经济责任审计要突出任中审计。要彻底改变重离任审计轻任中审计的做法。不少县级组织部门每年都将变动职务的领导干部“委托”审计机关进行离任审计，离任审计的效果远不如任中审计的效果。此类项目少则十几个，多则二十几个，审计机关不得不缩减其他审计项目计划；因此，必须加大任中审计的力度，兼顾离任审计。四是统筹安排各类审计项目计划。审计监督全覆盖要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。因此，在审计项目计划的安排上，除了各类项目比例安排适当外，更要考虑结合型和互补型审计项目。比如，经济责任审计项目会涉及到公共资金、国有资产、国有资源的管理问题，公共资金、国有资产、国有资源审计项目同样会涉及到经济责任问题；审计项目虽然不同，但是审计事项都有着相互结合、相互补充和相互印证的特点。因此，只有安排和实施好结合型和互补型审计项目，才能科学统筹审计项目计划。

（二）更新思路，整合审计资源。

随着审计监督全覆盖的推进，审计工作量将明显加大、审计压力也明显增大，必须科学整合审计资源，加强国家审计机关、内部审计、社会审计和相关专家学者的协作与配合，才能放大审计效应，增强审计的震慑力。一是整合不同层级审计资源。根据《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要加大审计资源统筹整合力度，避免重复审计，对涉及全局性或行业性的重点资金和重大项目实行上下联动，全面审计；对热点难点问题进行专项审计或者审计调查。二是完善乡镇内审机构。目前大部分乡镇没有固定的内审机构和内审人员，现有的内审人员基本上是临时抽调的，不少“审计助理”助而不理，对审计业务还比较生疏，仅仅是挂名而已，很难发挥其应有的作用。这种情况应当引起县级以上党委政府的高度重视，在机构设置、人员编制上予以保障。要把审计工作从最基层抓起，从乡镇事业单位到村居（社区）组织，都要有审计监督、都要接受审计监督。只有这样，才能夯实审计监督全覆盖的基础。三是用好部门内审队伍。多年来，不少主管部门的内审机构取得了显著成就。内审队伍及其内审人员分布在各审计对象部门和单位，他们更加熟悉业务流程和本系统、本行业法律法规和政策，能够及时发现和纠正违法违规问题，避免造成违法违纪和损失浪费。所以，要用好用活内审机构这支队伍，为审计全覆盖发挥更大作用。四是向社会购买审计服务。无论是增加编制还是引进各类专业人才，审计机关不可能具备所有专业的人才队伍。所以，除涉密项目外，可根据审计项目的实际需要，采取向社会购买审计服务，包括社会审计和相关专业机构。这样，既可以解决审计力量不足，又可以弥补部分专业人才短缺问题。

（三）更新知识，拓展技术方法。

审计是面向未来的事业，审计人员的知识更新、技术创新特别重要。一是更新审计人员的知识结构。在注重引进（招录）审计机关紧缺人才的同时，更要加强对现有人员的各项技能培训，注重培养目前审计机关短缺的计算机审计、工程审计、资源环境审计、综合经济分析等方面的领军专业人才，力争培养审计复合型人才，为推进审计全覆盖打造人才高地，适应不同项目需求的审计工作。二是构建统一的审计数据库。要适应大数据审计需要，构建全省统一的审计数据系统和数字化审计平台，一方面便于统一技术标准和审计资源共享，另一方面避免各级财政资金的重复投入。定期向有关机关事业单位、国有企业等单位收集与审计工作相关的电子数据信息和必要的技术文档，不断完善和充实审计数据库资料。运用大数据技术，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。三是加快推进联网审计。目前，联网审计在不少地方已经试点运行，取得了较好的效果，不仅省时省力，更能快捷有效的查处和扼制违法乱纪行为。但是，在推进过程中也遇到不少困难和阻力。审计机关要积极争取地方党委、政府的支持，依托“金审”工程与财政、税务、社保、民政、公安、住房公积金等部门探索建立审计实时监督系统，实施联网审计。四是探索无项目审计。在联网审计的基础上，积极探索无项目审计。所谓无项目审计，就是不拘拟于某一审计项目，利用审计机关能及的审计资源，对社会关注的热点问题和日常审计监督中发现的苗头性问题等方面，进行搜索疑点、核实取证的审计行为。无项目审计，更加能够及时发现并核实审计疑点，查处和纠正违纪违规问题，让审计监督变得更加主动有效，使审计监督方式逐步转变为事后与事中、静态与动态、定期与经常相结合，使审计的免疫系统功能得到更好发挥，为审计全覆盖提供有力保障。（姚伯生）