【摘要】党的十八届三中全会《决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念；习近平总书记在十二届全国人大四次会议上强调,生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。在这个大背景下，开展领导干部自然资源资产离任审计势在必行，这是一项全新的课题，对我们县市级审计机关来说，更是一项不小的挑战。江苏省宜兴市作为“国家生态市”、“宜居城市典范”、“国家节水型城市”，更应进一步加大探索，创新的力度。本文结合宜兴市及当前县市级审计机关开展该项审计的实际情况，就审计目标、审计内容与方法几个方面谈一些不成熟的看法。

【关键词】自然资源 审计目标 困难 方法

一、必要性及重要性

1、从社会发展及制度进步上看：自然资源资产离任审计对国家审计提出了新的要求。

近年来，我国自然资源资产国情并不乐观：人均资源紧张；低劣资源比重偏大；资源资产开发强度大，破坏严重。如土地资源过度性和奢侈性开发利用以及越来越常见的极端气候事件等问题都直接制约着我国社会经济以及生态环境质量的健康发展。对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，这是生态文明制度体系的重要组成部分，同时对于推动社会经济可持续发展，生态、生活环境质量的改善，谋求经济发展与资源环境保护和谐统一具有重要意义。

2、从审计动因上看：自然资源资产离任审计与党政领导干部经济责任审计目标基本一致。

经济责任审计的目标是客观评价领导干部履行经济责任的情况，揭示反映履行责任过程中存在的问题并界定相应的责任，加强对领导干部权力运行的制约监督，促进依法行政，推动本地区、本部门的科学发展。

在目前这个大背景下，对领导干部开展自然资源资产离任审计，有助于约束各级党委政府的行为，转变其过度追求经济增长速度的传统和惯性思维方式，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。两者结合可以更全面客观评价领导干部的政绩，使之朝着更加均衡地推进经济建设和生态文明建设方向发展。

二、主要审计目标

我们县市级审计机关目前的领导干部离任审计主要是经济责任审计，虽然在以往审计过程中，也有涉及到诸如医疗废物处置，化工企业专项整治关停，土地出让、水源地保护专项资金等与自然资源资产审计相关的专项内容，但不全面也不系统。对于自然资源资产离任审计目前仍处于起步探索阶段，我们认为审计目标不宜定的过高，应主要以领导干部任职前后自然资源资产实物量及生态环境质量变化为基础，以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，以查处重大违纪违规和损毁资源、破坏生态环境等重大典型问题为导向，概括起来可以认为是：摸清家底，揭示问题，分析原因，界定责任。

三、主要审计内容及方法

（一）审计对象——选好样本

涉及自然资源资产的乡镇，政府部门，其领导离任时可作为审计对象。我们认为在试点阶段，选择好样本尤为重要。

1、从自然资源资产本身的要求来看,尽量选择自然资源丰富、特点强，有利于得到全面，系统数据，并且自然资源资产能够具备可量化、易核实、能追溯、连续性、关联性强等条件。

2、从领导干部履职情况来看,地区具体环境特征，自然资源资产禀赋特点；党委、政府发展理念、战略定位都会直接影响领导干部的决策思路、方向，就我市现阶段审计调查情况来看，城区内领导涉及自然资源资产履职情况方面更侧重于自然环境的治理与保护；乡镇领导更侧重于自然资源的开发、利用，因此我们在选择审计对象时应尽量选择外部客观条件具有优势的对象，如对自然资源依赖程度较高、生态环境问题突出等。

3、就目前审计探索阶段的实际情况来看，我们认为可以在选好审计对象的前提下，根据该地区具体环境特征及资源类型特点，聚焦一至两项具有重要生态功能的重点资源和与人民群众密切相关的生态环境保护重点领域，有重点有选择地开展，防止全面铺开带来的不利影响。

（二）审计内容—聚焦重点

1、以指标数据为基础点：

副审计长陈尘肇说自然资源资产离任审计试点工作的

审计内容和审计方法，很大程度上要以主管部门的指标体系为基础，审计通过必要的审计手段进行核实，界定领导干部的责任，作出全面客观的审计评价。因此我们认为县市级审计机关开展自然资源资产离任审计，目前比较现实的路径就是从自然资源实物量和质量变化情况入手，在摸清自然资源资产底数的基础上，形成以实物量为主的指标体系。

（1）充分利用显性、可核查的统计和监测指标数据。

自然资源作为一项经济资产，如何计量是自然资源核算

的核心环节。根据自然资源的不同分类、功能及属性，应采用不同的计量方法和价值评估方法。在尚未建立系统完整的

自然资源资产统计及监测体系，信息数据库及资产负债表尚未编制的情况下，我们可以利用分散在多个政府职能部门中的数据体系及相关信息系统数据如土地、林业、水利、环保统计等，并且可以借助掌握大量自然资源信息的科研单位、企业等，并从价值量角度进行统计评估核算，建立审计数据档案，作为量化评价资源资产的基础；利用环保等相关部门已有的环境监测数据，作为反映和评价生态环境质量的基础。

数据采集、分析过程中要重点关注自然资源资产权属、存量、分布，结构、质量、开发利用，保护、补偿，增量、耗量等指标。在此基础上，审计人员应逐步探索运用图斑图表、GIS分析软件、谷歌地球等遥感技术及自动监测手段等，为提高数据质量提供技术支撑。

（2）重点关注相关约束性及评价性指标。

虽然目前尚未建立一套科学量化自然资源资产的指标和考核体系，面临着“评价难”的难题，但在不同领域均有相关约束性指标和红线指标，可作为参考。

例如在土地保护红线方面，基本农田保护率、生态红线区域占国土面积比例；土地处置利用方面，耕地保有量、闲置土地处置率；土地集约利用方面，单位GDP建设用地占用量及下降率、土地开发强度等，涉及水资源方面的如用水总量、水质达标率（浑浊度、色度、臭和味、余氯、细菌总数、总大肠菌数、CODMn）等均有上级下达的考核任务指标及法律、法规、标准明确规定的极限值、约束性指标。

2、以职责履行为切入点：

在这个阶段，以领导干部的决策责任、执行责任及监管责任为审计重点，围绕相关政策法规、目标责任、职能履行、资金管理、项目建设这条总线，客观评价界定领导干部在自然资源资产开发利用和环境保护方面的成绩和应承担责任。主要关注自然资源资产和生态环境法律法规、政策贯彻落实；本地环保政策执行、资源保护规划实施情况；了解自然资源资产管理和生态建设责任制签订情况，目标落实情况，机构、人员、制度等是否到位。

根据各镇、部门主要职能履行情况确定审计内容，如对环保部门要着重检查开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物减排控制等情况。对公用事业、水利部门可聚焦于水资源这项重要民生资源的开发、利用、节约、保护情况。着重供水安全，水资源量、水质达标率、水质等级分布变化；供水工程、污水管网工程建设；污水处理厂水质达标排放、设施运行、污泥规范化处置；垃圾处理厂垃圾无害化处置，资源化利用等情况。

同时在对上述涉及自然资源资产、生态环境事项审计过程中，要注意结合相关专项资金使用管理，项目建设特别是依赖自然资源建立起的项目，重点审计项目的立项、运营和日常经济活动是否合法，结果效益等情况。审计过程中特别要关注项目资金流向和使用情况，对于项目运行流程中的每一个环节，每一笔资金流向和使用情况，易滋生腐败、“暗箱”操作、利益输送等问题的环节都要重点核查分析。

3、以内控制度为抓手点：

审查有关自然资源资产管理体制、自然资源保护利用重要的制度安排及执行情况，分析政府宏微观政策执行及相关具体行政行为的影响，评价执行效果和领导决策责任。检查重大或特定自然资源资产决策事项情况，对决策机制，决策程序规范性、内容合法性及决策实施有效性、结果效益性等方面重点审查分析。涉及重大自然资源资产事项决策、重大项目安排和大额资金使用事项，是否领导班子集体讨论决定；重大事项决策是否建立健全专家咨询、合法性论证、决策评估等制度；要否建立决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度，对不按行政权力运行流程运行的、脱离监控机制约束的；对因决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，是否依法追究责任。

在对管理政策、执行控制制度、实施环节制度、信息系统等进行全面调查的基础上，能够迅速、准确切入内部控制方面的薄弱点，进行重点审计。

4、以权力制约为突破点：

自然资源资产开发利用是腐败易发领域，也是与群众利益密切相关的事项。因此，在审计中要高度关注领导干部自然资源资产事项审批权、执法权、决策权、执行权和分配权等权力运行的过程，通过了解各单位具体行政职能和行使行政职权的岗位，梳理相关执法权力清单，并对所行使的行政审批权和执法权重点查看职权内容、名称、类别、行使依据及权力运行的流程，在这个过程中，以自然资源资产和生态环境保护的责任链为主线，根据岗位配置和执法工作的不同特点，重点调查相关部门资源开发利用审批事项、重大事项调查处理档案，执法台账、执法处理处罚卷宗等资料。

在此基础上，将确定行使的行政权力全部纳入风险点查找范围，通过分析、评估，确定关键风险控制点和高风险环节。主要集中在决策、审核、审批、以及资金拨付、项目建设等易产生个人说了算、可能接受贿赂、行政不作为、乱作为和其他易滋生腐败现象的环节上。把行政审批权、自由裁量幅度较大的行政处罚权和行政征收权、被审领导直接主抓的权力和群众关注度高的权力作为审计的重中之重。

审计过程中，要特别关注权力运行环节中有无因追求部门和个人利益，执法不严，以法代罚，干预、影响重大事项决策等权力寻租的问题。

5、以外部调查为信息点：

关注违法案件，环境保护预警机制建立和重大环境污染事故处理情况；环境信访案件化解和突出环境问题整治情况。将信访、监察、督办案件及网络舆论反映、群众举报损毁自然资源资产和破坏生态环境的重大违反违规问题数据进行归集，重点检查任期内群众举报投诉的信访案件和长期未得到根治的突出环境问题，主要梳理排查到部、省环境信访问题化解情况；环保部和省通报、交办重点环境问题的查处整改情况；媒体曝光重点环境问题查处及整改情况；历史遗留环境问题解决情况，从外部情况的调查获得对领导干部离任审计相关有助的信息。

结语：

自然资源资产离任审计任重而道远，我认为这不仅对我们审计人员专业质素、知识储备等方面提出了更高的要求，更是赋予了我们“参与国家治理”的高度使命感与责任感，我们基层审计人员也同样应以更积极的姿态，进一步探索推进自然资源资产离任审计的开展。（冯晨 徐慧 张贤卓）

【参考文献】

〔1〕中共中央办公厅、国务院办公厅.2015.《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》

〔2〕江苏省宜兴市人民政府办公室.2015.《宜兴市环境保护大检查工作方案》

〔3〕胡子健、陈进.对领导干部自然资源资产离任审计的探讨.湖北省审计厅 2015-03-12

〔4〕苏健.领导干部自然资源资产离任审计研究.审计署网站 2016-08-12