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基于管理控制视角的国家审计监督全覆盖实现路径探索
任慧莉(江苏省南京市审计局)
 
【时间:2016年06月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】

党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现“四个审计监督全覆盖”。国家审计监督全覆盖成为国家审计转型发展进程中一项新的制度安排,也是国家审计促进完善国家治理的重要措施。因此,研究国家审计以怎样的途径和措施实现“全覆盖”的目标,有着重要的现实意义。

管理控制是指管理者为了实现组织目标,富于效率和效果地获取和使用资源的过程。国外从管理控制的视角来研究国家审计,最早可追溯到《利马宣言——审计规则指南》。国内一些学者如陈毓圭、严畅等对国家审计目标以及目标实现路径的研究也不同程度体现了管理控制论的思想精髓。本文基于管理控制视角从四个方面对全覆盖的实现路径进行再设计。

一、建立审计对象数据库与实施分类管理

在审计监督全覆盖要义下,审计对象包括应当覆盖的被审计单位、项目、资产、资源种类及其他可量化为审计对象的资源、按照“两办”规定应当接受经济责任审计的领导干部等。建立审计对象数据库,是审计监督“全覆盖”的核心环节,这一环节就是要把所有审计机关职责范围内的审计对象全部纳入审计对象信息管理系统。审计对象数据库的数据获取途径主要有两个方面,一方面可以从外部获取。审计机关可以从被审计单位获取审计对象自身的基本情况信息以及其管理的资金、项目和资源等信息;可以利用内部审计和社会审计的审计结果资料以及人大、纪检监察和司法部门提供的信息。另一方面,可以从审计机关内部获取。审计机关历年审计报告、审计决定、审计信息、统计报表等资料中的数据。在充分获取内、外部数据的基础上,根据审计对象的规模、管理状况及审计情况等对其进行分类,设定风险等级,进行分类管理。如:按照经济性质分类,可分为财政(包括税务、社保等政府性基金)、部门预算、投资项目,金融机构和国有企业等类别;按照审计主题分类,可分为财政收支类、经济责任审计类、资源环境审计类、绩效审计类,专项审计调查类等;还可按照审计对象数据的特征划分为免审单位、轮审单位(项目)、必审单位(项目)、跟踪审计项目等类别。

二、整合审计主体与实现资源共享

由于财产所有权和经营权之间的变化,形成三类不同的审计主体。基于三类审计主体资源利用上的互补效应和审计技术手段同质基础,政府审计机关在实施审计监督全覆盖的过程中,需要与其他审计监督主体职能相互协调配合,可以采取政府审计主导、委托外包等各种紧密程度不同的整合方式。如公共资金主要由政府审计监管,利用财政审计平台,实行全口径预决算审计,横向对所有部门预算执行情况进行审计,纵向对全部专项资金和转移支付资金实施审计,逐步实现公共资金审计监督全覆盖的目标。国有资源充分调动社会审计力量共同监管,通过委托、审计结果备案、引入第三方评估、行使抽查权、信息公开等方式,实现对公共资源运营状况的全面掌控。国有资产主要协同内部审计共同监护,国有资产散布于各个被审计单位,需要发挥各部门、企事业单位内部审计机构的作用。政府审计机关作为审计监督全覆盖的实施主体,还必须与社会审计机构、内部审计机构、纪检监察部门、司法机关等其他国家治理监督主体实现资源共享,即可以通过与其他监督主体之间的交流和沟通,获得政府审计监督的信息优势;可以借助社会审计和内部审计的人员和技术力量,弥补当前政府审计人员数量和能力的不足;可以加强与社会审计、内部审计机构合作和业务交流,共享先进的技术与方法,总之,通过资源整合降低全覆盖审计监督成本,提升审计监督成效。

三、提升组织方式整体性和效率性

审计组织方式是把不同层级政府审计机关、审计机关内部和其他审计主体,通过工作计划、职责划分、层级授权、任务分配、资源规划等相互关联起来,成为一个目标一致的整体。在审计监督全覆盖目标下,政府审计组织方式需要依据审计目标的不同,做出适应性调整,发挥全国审计机关的整体合力。包括审计署机关、特派办与派出局之间的力量整合,地方审计机关参与审计署组织项目和地方自行安排项目之间的力量分配,各层级间的授权项目的类型和数量安排、与社会审计、内部审计以及其他监督、执法机构和社会机构的合作,审计组之间的协查联系机制的建立、大项目审计中的上下联动、统一组织、整体作战、以及对各业务领域审计项目的整合等。对于政府审计监督全覆盖而言,要特别重视各构成要素之间在规模、层次等方面的相互配合,并及时调整政府审计管理的跨度、层级,优化职能配置,运用“上审下”、“交叉审”、统一编组、扁平化管理等行之有效的组织方式,提高“全覆盖”组织方式的整体性和效率性。

四、构建全方位保障体系

保障措施对组织目标的实现起着协调和统筹作用,审计机关应重视全覆盖保障体系的建设,通过优化队伍结构、科学编制审计计划、强化全过程质量管理、完善结果反馈和考核评价,为审计监督全覆盖目标实现提供支持。队伍保障包括在公务员招录、人员选调时严把入口关;通过建立资格认证制度来确保审计队伍的质量,通过专业的轮训,提高整个政府审计队伍的专业素养;通过引进各类高层次专业人才,实现队伍建设的多元参与。计划保障是指审计机关应该围绕审计监督全覆盖的要求,制定五年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划,做到年度审计计划与长远规划相衔接。质量保障重点是构建审计项目全过程监管机制就是将审计人员的任何不规范审计行为都纳入监管范围,不留盲点和死角,以此来保证审计工作的高质量。载体保障。审计数据中心是集硬件设施、数据资源、审计方法、作业平台于一体的系统工程,是实现审计监督全覆盖必备的载体。在数据中心规划和建设中,审计机关应积极争取党委政府和相关部门的支持,及时获取全覆盖所需的各类数据,并确保数据安全。对于审计项目积累的数据,要及时收集、集中管理,防止在审计机关内部形成数据“孤岛”。考核保障包括建立“全覆盖”审计结果反馈机制和操作流程,并运用反馈信息不断修正“全覆盖”规划。同时将反馈的成效和问题纳入对审计机关和个人的绩效考核,发挥考核推动审计监督全覆盖实现的重要作用。(任慧莉)

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