党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把审计地位提升到一个新的高度，对审计工作提出了更高的要求。《国务院关于加强审计工作的意见》，对当前和今后一个时期的审计工作提出了具体部署，提出加强审计机关上级对下级领导的要求。因此，面对对新的形势和任务，对如何落实这一要求，是摆在审计机关和审计人员面前的一个现实问题。就此，笔者谈谈几点认识。

一、目前地方审计机关的现状

目前，地方审计机关“双重管理体制”，人事权以地方党委政府为主、财物权完全在地方。审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府报告的局面，这无异于“自己审自己”，其实质就是政府的内部审计。审计机关对某些涉及地方政府利益的事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有利于地方利益的选择。同时，许多地方审计机关在地方政府的要求下，许多业务超出了审计的范畴，如领办企业、招商引资、入库指标等也影响了审计执法独立性和权威性。另外，大部分县级审计机关行政编制只有10人左右，难以形成有效的审计力量，从而使审计全覆盖成为纸上谈兵。

二、国家审计机关垂直管理的重要意义

（一）具有明确的法律依据。国家审计机关上级对下级的领导是法律赋予的职权。《宪法》、《审计法》及其《实施条例》规定，地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，依照法律规定行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。地方各级审计机关负责人（含正、副职）的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。这些规定都明确了上级审计机关对下一级的领导权限。

（二）有利于保持审计的独立性。从审计业务外部环境看，加强上级审计机关对下级审计机关的领导，有利于保持审计的独立性，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议。特别是在深入推进反腐倡廉建设中，如果地方审计机关人财物由属地保障，在查处腐败案件中则容易受到当地领导和部门的制约甚至阻扰。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果。

（三）有利于提高审计执法的权威性。从上下级机关对审计项目计划管理上来说，做到下级机关一方面在独立开展审计项目的同时，结合上级机关的项目计划开展相关审计项目，这样可以做到项目的互补，同时能够避免上下级机关之间因审计项目之间的交叉、重复所导致的已经日益紧张的审计资源浪费，做到形成审计机关整体合力，提高审计资源的综合利用，有利于提高审计执法的权威性。

（四）有利于整合审计资源和审计工作的开展。近年来，在审计署统一组织的社会保障资金审计、政府性债务审计、土地出让金审计等全国性的重大项目审计中，都是上级审计机关与地方审计机关协同作战，并且取得了较好的审计成果。事实证明加强上级审计机关对下级审计机关的领导，实行集中统一领导，可以科学调配审计力量整合审计资源，统一开展行动，发挥监督合力，提高审计工作效能，更好实现审计监督全覆盖。

三、国家审计机关垂直管理需要解决的几个问题

准确把握地方审计机关人财物统一管理的目标和要求，是设计并实施好垂直管理的前提。探索垂直管理的总体目标是确保地方审计机关依法充分行使职权。总体要求是在现行地方审计机关双重管理体制下，进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障方面实行统一管理。为此，需要解决好以下几个问题。

（一）工作方式。审计工作的统一管理主要包括“做什么”和“怎么做”。笔者认为有两种模式。一种是自上而下的模式，强化上级审计机关的统筹协调，统一组织项目，集中本地区审计力量，统筹和优化审计资源，提高审计效率和审计质量。另一种是自下而上的模式，即由各地市审计机关自行制定工作计划，报上级审计机关批准并在其指导下实施。同时上级要加强对重大案件线索查处的指挥与协调，提高地方审计机关查处重大问题的整体效能。

（二）人员管理做好审计工作，人是关键。应根据审计法的要求，强化上级审计机关的组织领导和对下级审计机关领导干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式。对地方审计机关的人员编制，统一收归上级，由上级编制部门会同上级审计机关核定和下达，以保证地方审计机关有人可用、人尽其才。

（三）经费管理。经费的统一管理问题。首先是经费来源问题。应将上级审计机关的预算纳入上级财政统一管理，经费由上级财政统一保障。其次是标准问题。市、县审计机关经费统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地的人员收入、业务经费等不低于现有水平，为工作开展提供必要的物质保障。对干部职工比较关心的津补贴问题，应当根据国家政策结合全省经济发展水平制定一个统一标准，然后适当考虑地区发展不平衡的问题。(四)业务素质

审计部门作为专业性比较强的经济监督部门，对人员的进入应当设置一定程度的准入门槛。但受编制所限，目前各地审计机关大量招考具备专业技能的审计人员显然不现实，上级审计机关应当加强对下级人员的专业指导，加强人员培训，在培养高素质的，一专多能的审计人才上多下功夫，促进审计队伍业务水平的提高，保证审计工作的顺利开展。（夏季红 滕达）