刍议国家审计的“供给侧结构性改革”
王洪军(山东省茌平县审计局)
【发布时间:2016年02月18日】
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在中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记强调,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力。所谓供给侧结构性改革,即从供给、生产端入手,通过解放生产力,提升竞争力,促进经济发展。中国过去主要采取需求管理政策,拉动投资、消费、出口这“三驾马车”来推进经济增长。这主要是从需求侧所采取的措施,其实,“三驾马车”只是GDP的三大组成部分,是应对宏观经济波动的需求边短期动力,只是经济增长的结果而非原因,制度变革、结构优化和要素升级(对应着改革、转型、创新)“三大发动机”才是经济发展的根本动力。我们要更多地依靠改革、转型、创新,来提升全要素增长率,培育新的增长点,形成新的增长动力,这才是解决我国经济保持稳定发展的根源所在。

由此,我想到我们的审计工作,如果说审计机关是工厂,我们的审计结果是产品,那么,我们也应该从审计机关自身出发,优化“供给侧”的结构性改革,大力推进审计职业化建设,全面提升审计质量,提供更加优质的“审计产品”,更好履行审计职能。过去我们一直强调的比较多的是被审计单位的配合、执行决定、对查出问题的整改以及对审计结果的运用等情况,而对于审计机关自身的审计行为、出具的结论、审计的方向和关注的重点以及审计工作是否能够满足国家治理的需要、人才队伍的建设、审计体制变革、审计资源的利用程度等,并没有真正严格要求,尤其是基层审计机关的审计质量,一直是困扰审计部门的老大难问题。因此,怎样从改革审计工作角度出发,推动审计工作转型升级,开创新的审计模式和工作方式,对国家审计的“供给侧结构性改革”进行转型、发展和创新,是解决审计质量不高、审计成果不大、审计作用发挥不充分的必由之路。也是更好服务于社会经济“供给侧结构性改革”的重要保障。

一、改革审计管理体制,切实增强审计独立性是实现审计监督职能的重要保障

国家审计独立性不高的问题由来已久,也是一个老生常谈的话题。《宪法》之所以规定审计的双重领导体制,也是因为当时的社会经济发展背景所决定的。随着时代的发展,我国的社会经济形势已经发生了巨大的变化,而审计的职能作用也不能够仅仅满足于查错纠弊的功能,而是要适应社会经济发展形势的变化,服务于国家治理,保障社会经济秩序安全运行,这就需要审计体制由上级部门和地方政府共同主导的条块管理模式逐步演变为独立性更强的部门直接管理体制,减少审计工作受地方干扰的程度,从而赋予审计部门更多的按照审计专有模式开展工作的空间。我们知道,当前审计机关的一项重要任务就是对地方政府和部门贯彻执行国家政策情况的跟踪审计监督,说到底,就是由地方审计机关审计同级党委和人民政府以及相关部门在执行政策中的不作为、乱作为、慢作为现象,揭露在执行国家政策中存在的问题,采取相应措施予以纠正。作为受当地政府领导的审计部门,开展工作的环境不可避免的受到影响,查出的问题不可能全面上报,上级审计机关督促地方政府对问题进行整改,而地方政府又责成审计机关牵头整改,但是很多问题都是政府造成的,审计机关无法协调整改。因此,地方审计机关夹在地方政府和上级审计机关之间,前后不是,左右为难,并牵扯了相当大的精力。因此,增强审计的独立性能够更好的发挥审计的监督职能,审计机关能够更好地贯彻执行国家赋予审计的时代使命。

二、实现审计职业化,充分发挥审计职能作用是审计发展的必由之路

十八届四中全会提出了推进审计职业化建设,中办国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件进一步明确了推进审计职业化的方向和目标。所谓审计职业化,笔者个人理解就是审计人员具备相应的职业胜任能力,满足国家对审计工作的需要所做的工作,即专业的人干专门的事。职业胜任能力包含多方面的含义,以胜任所从事的工作为目标的思想理论水平、专门业务水平、敬业精神以及廉洁自律、道德修养水平等等。之所以大力推进审计职业化建设,就是为了提高审计的专业性,提供更加可靠的审计结论,使审计工作更好地服务于国家治理。随着国家治理的不断深入和内涵的持续创新发展,对审计的要求越来越高,对审计结果的精准度和作用的发挥有了更严格的标准,这种状况下,审计需要提升自身的历史使命感、责任感以及职业胜任能力水平,打造一支专业化、精细化的审计强军,切实推动审计事业不断创新发展,以更好的履行使命,增强审计威慑力,全面履行审计职责,从而充分发挥审计作用。实现审计职业化,应着重加强以下几方面的工作,一是建立准入退出机制,从源头把好进人关。同时,对于不适合从事审计工作,或者专业性不强的审计人员要有退出机制,制定考核、评价标准,建立人员动态调配机制。二是采取多项措施切实加大对审计人员的培训力度。包括举办各种培训,参与上级审计机关统一组织的审计项目,以干代训,加强沟通和交流,实现审计资源共享。三是鼓励审计人员从事后续教育和加强自我学习能力。四是激发审计人员从事审计工作的兴趣。兴趣是最好的老师,同一件事,被动的做和积极主动地做取得的效果会大不一样。五是切实保障审计人员的付出和获得相匹配,解决后顾之忧。所谓安居才能够乐业,审计人员不再为家庭琐事所累,不再为生计所迫,自然能够全身心投入到事业中。通过上述措施,增强审计人员的专业性,确保审计人员能够领会审计意图,实现审计目的,同时也确保审计结果的高度精准。

三、不断改进审计组织管理方式,精研审计技术方法,充分整合审计资源,实现审计全覆盖

《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确指出:对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。但是,在现有人力、技术手段等情况下,难以完成全覆盖,只能是有重点有步骤分阶段的对审计对象实施审计。如果想要实现审计全覆盖的目标,在现有条件下,只能进行审计组织方式和审计技术手段的创新改革,深挖内部潜力,提升审计自身生产力,才能够逐步实现审计全覆盖的目标。刘家义审计长在2015年度审计工作报告中指出:“十三五”时期,我们要在审计组织管理模式上实现“七个一体化”和“六大转变”。“七个一体化”,就是在审计内容和范围上、在审计资源整合上、审计一线作业与后台数据分析上、审计实践总结与理论研究上、在审计作用发挥上、在惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治上全部实现一体化。“六大转变”,就是实现由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变。这是加强审计工作供给侧结构性改革的重要创新理念。凡是从审计自身角度出发的,能够提升审计服务国家治理能力的每一项改革措施,都是顺应当前形势发展,实现审计作用的创新之举。如果能够实现上述转变,审计的整体效能势必会得到极大提升,一定会实现与国家治理的无缝对接。同时,随着金审三期工程的加快实施,将会拓展大数据技术运用,形成独特的“国家审计云”,审计技术方法的改革创新将会带来革命性的变化。

四、建立健全审计质量监督体系并严格执行,是推动审计“供给侧结构性改革”的重要举措

实现了审计的职业化,培训出专业的审计人员,然后就是加强审计人员的工作责任感。培养每一名审计人员牢固树立质量意识,从基础做起,从细节抓起,确保大到对整个项目的规划设计、思路措施,小到具体到每一个数字、每一个文字,都要认真对待,做到严谨细致,始终如一,保持专业的职业谨慎和敏感。没有制度不成方圆,单纯依靠审计人员的自觉、自律意识,在未能够对工作进行全面量化考核的前提下,显然是不够的。因此,建立完善的质量控制体系并严格督促落实,加强考核显得尤为重要。审计准则明确规定了审计组成员、审计组组长、主审、审计机关业务部门、审计机关审理机构和审计机关负责人的职责和应承担的责任,同时要针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控等方面建立审计质量控制制度。把涉及质量监督的制度形成完整的制度监督体系,是确保审计质量的前提。制度的生命力在于执行,再好的制度如果得不到执行,等同于摆设。因此,建立监督执行体系,明确监督对象和实施主体,是制度得到有效落实的关键环节。

五、剔除制约审计发展的陈旧制度和规定,制定符合时代发展和要求的创新型管理制度,切实提高审计队伍管理水平

中国现代审计历经30余年的发展,已经建立起了较为完善的管理制度。但不可否认的是,随着社会经济形势的快速变化,国家对审计工作的需求日益增加,陈旧的规章制度的制约作用也日益显现。尤其是审计机关作为地方行政部门来讲,不可避免的存在着门难进、脸难看、不深入接触实际,行政效率低下等传统机关作风,尤其是对于人才管理方面,论资排辈现象尤为突出,不看综合业务能力,而是将人缘的好坏、资历的深浅、社会关系是否强势等因素作为提职晋升的衡量标准,造成能干事的没地位,有地位的干不成事的奇怪现象,极大地挫伤了审计人员的积极性和对工作的主动性。还有部分单位没有建立激励审计人员积极进取、奋勇争先的制度体系,干多干少一个样,甚至于谁干得多得到的批评就越多,得罪的人就越多,将审计人员的积极性消磨殆尽,阻碍了审计事业的发展。

近年来审计署出台了《审计署关于印发培养审计业务骨干人才和审计专业领军人才实施意见的通知》,并组织了地方审计人员参加全国性的统一培训,各地方审计机关也应该顺应时代要求,建立推动审计事业发展和有利于审计人才培养的创新型管理制度,以加强审计干部队伍管理,打造一支能够随时战斗的审计铁军。

加强对国家审计的“供给侧结构性改革”,最终目的只有一个,就是提升审计人员职业胜任能力,从根源上解决审计质量不高的问题,确保出具正确、精准的审计结果,提高国家审计服务于国家治理的能力和水平,正如刘家义审计长指出的那样:审计工作在新形势下更加充分有效地发挥作用,任务艰巨,责任重大。所谓知难而进,勇于进取,审计人从不缺少的就是这种执着的精神。(王洪军)

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