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准确把握审计重点领域 切实强化审计监督
黄江海(湖南省岳阳市审计局)
 
【时间:2016年01月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】

内容摘要:经济呈现出新常态,具有一些新特征,应该积极加大审计监督力度,其是在审计监督的重要领域,本文探究如何深刻认识审计监督重点领域并准确把握审计监督重点领域,并从加强队伍建设,提升审计人员政治业务素质,注重作好计划,明确重点领域和审计监督重点,注意点面结合,全面审计和突出重点相结合等六个方面提出了强化审计重点领域审计监督的重要举措。

关键词:重点领域 审计监督

随着改革开放的不断深化,中国经济呈现出新常态,具有一些新特征,主要表现在发展速度上,从高速增长转为中高速增长;经济结构上,不断优化升级;驱动动力上,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动;政府大力简政放权,市场活力进一步释放。新常态派生新机遇。改革开放正逐步向深水区挺进,今后的方针政策及发展将会适应经济发展新常态,创新宏观调控思路和方式,积极破解经济社会发展难题。审计作为社会经济发展、改革开放和保障民生保驾护航的一支重要力量,尤其是在审计监督的重要领域,更应该积极加大审计监督力度,更应该充分发挥其重要作用。本文拟就如何准确认识和把握审计监督重点领域,进一步强化审计监督展开一些讨论。

一、深刻认识审计监督重点领域准确把握审计监督重点领域

在百度中输入搜索“重点领域”一词,2015821日显示有1040万条记录,输入搜索“审计重点领域”有842万条记录,即使在百度学术里搜索 “审计重点领域”,其中有关的文献记录也多大5700余个。可见重点领域是个热词。在审计监督领域,审计重点领域同样也是个热词。

按词典的解释,“领域”是指一个国家行使主权的区域,学术思想或社会活动的范围。扩展其内涵和外延及使用范围,它可用于对一个事物涉及范围的通称,因此领域一词使用得更加广泛,它不仅可用于主权、学术思想、社会活动,也可指某项工作、某个行业包括的范围等等,重点领域则是该领域内相对重要的部分。审计重点领域就可理解为一个特定时期全部审计监督事项中相对重点的部分。

分析审计领域和审计重点领域,具有一致性、时效性和层次性等特点。所谓一致性,就是审计领域所包含的内容范围具有一致性,不会是频繁变化的,审计监督的范围和对象也具有相对的稳定性;所谓时效性,就是审计重点领域的确定往往随一个时期党和国家的方针政策、社会经济发展的具体情况不同有所变化;所谓层次性,就是审计重点领域中的审计对象、审计事项、审计内容等因具体情况不同有主次之分,主要审计对象、审计事项及审计内容中也依据审计目标的不同,就其相对重要的部分又可细分出审计重点领域。

一个时期审计重点领域的确定,往往根据党和国家制定和执行的方针政策情况、党和人民群众普遍关注关心的热点难点问题、当地党委政府关注的重大问题和事项以及法定范围履行审计职责职能等多因素相互结合进行确定。

党的十八届四中全会明确提出要“完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权”,首次将审计监督作为八大监督体系之一,并提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现“四个审计全覆盖”,同时国务院《关于加强审计工作的意见》明确要求持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,赋予了审计工作新的内涵和要求。这些事项理所当然的成为审计重点领域。审计署对地方审计机关2015年开展审计业务工作的指导意见中,就明确指出了把对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计、财政审计、民生审计、经济责任审计、政府重大投资项目审计、资源环境审计作为等作为当前审计工作的中心任务和工作重点,也就是审计监督重点领域。此外,各地审计机关还可结合当地党委政府确立的工作重心和当地社会经济的具体情况细化确定各地的审计监督重点领域,规划当前审计工作,制定审计计划,开展审计监督工作。

二、强化审计重点领域审计监督的重要举措

1.加强队伍建设,提升审计人员政治业务素质,是强化审计监督的重要基础

审计机关成立30多年来,已建立了一支敢打敢拼的审计队伍,为审计事业的发展发挥了积极作用,作出了重要贡献。当前实施审计监督全覆盖,强化重点领域审计监督,对审计机关全体审计人员的政治业务素质和能力提出了更高要求。为实现审计监督全覆盖,强化重点领域审计监督,必须大力提升全体审计人员的政治业务素质和审计工作能力,高素质的审计队伍是强化审计监督的重要基础。

审计队伍建设需要不断的加强,队伍建设也是一项永恒和持续的工作。全面提升审计人员的政治素质和业务素质,提升精气神、提升执行力,形成“想干事”、“会干事”、“干成事”的氛围。在政治思想上,广大审计人员要不断学习领会中央精神,并全面贯彻落实于工作中,思想和行动上始终与党中央的保持一致。在业务素质上,要使广大审计人员具有比较合理的知识结构,相应的专业胜任能力,与时俱进,适应新形势,面对审计涉及到的审计监督重点领域及其具体审计项目,没有滥竽充数或力不从心的现象,都能高效率进行工作。

提升审计队伍人员素质的同时,更要从严管理审计队伍,使广大审计人员能更好地适应新要求,承担新使命。要强化审计队伍的纪律建设,深入践行“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”,严格遵守政治纪律、组织纪律、保密纪律、廉政纪律、财经纪律和工作纪律,下大力气整治“庸懒散”、“骄娇暮”,切实做到“实、高、新、严、细”;不断提高审计人员的政治素质和业务素质,努力打造一支对党绝对忠诚、对法律绝对忠诚,敢于审计、善于审计,纪律严明、作风优良,勇于担当、无私无畏的审计铁军。

有效提升审计人员政治业务素质,培训学习是一个重要途径。当前广大审计人员面临工作任务繁重的现状,每年系统学习的时间不够,应改变这种现状。一是要给广大审计人员适当安排时间,继续充分利用审计的网络培训系统学习,每年确定相应的重点学习课件内容,集中组织学习培训或自学,并以严格考核考试促进提高培训学习质量;二是每年安排一定的时间对全体审计人员分批脱产进行政治和业务学习轮训。

2.注重作好计划,明确重点领域和审计监督重点,加大重点领域审计项目安排

不打无准备之战,作好审计计划,通过计划明确一个时期的审计监督重点领域,有效实施审计监督,这项工作至关重要。

审计机关作出审计计划,要及时全面贯彻落实中央精神、国家方针政策、《国务院关于加强审计工作的意见》,力求把文件精神吃准、吃透、吃深,切实把思想统一到中央精神上来,把力量凝聚到实现中央部署的各项任务上来。要增强工作的积极性、主动性和创造性,立足改革创新,积极探索。通过审计计划的制订和实施,具体贯彻落实中央精神、方针政策。要适应经济发展新常态,适应改革发展新要求,站在国家治理的高度谋划审计,结合各地实际,体现当地党委政策的工作重心,认真做好本地区“十三五”审计工作发展规划和计划。上级审计机关要加强对下级审计机关的领导、指导和考核,一级指导一级,上下联动,考虑审计监督的全覆盖,更要明确审计监督的重点领域及其相关审计项目,通过审计计划的制定和实施,认真履行法定职责,充分发挥国家审计的基石和重要保障作用,全面促进提升审计监督整体水平。

各级审计要注意建立和完善被审计单位信息数据库,充分运用到审计计划的编制工作上。建立被审计单位信息数据库需要及时不断收集被审计单位的相关信息资料、电子数据,通过相关的信息资料和数据,可以对被审计单位的信息进行综合分析,从中找到影响中央和地方重大政策贯彻落实和法律法规执行情况的关键点,找准经济运行过程中存在的主要问题和倾向,为科学合理制定不同时期的审计计划,一个阶段审计监督重点领域及其审计项目提供重要参考。同时,建立和完善被审计单位信息数据库的过程,在当今信息化时代,必将采用相关信息化技术手段,审计人需要针对性的学习相关的新知识;对被审计单位信息数据的采集,一部分工作需要深入被审计单位及其相关部门,需要审计人改变工作作风;对采集的被审计单位的信息数据进行综合分析研究,需要创新方法思维。因此建立和完善被审计单位信息数据库及其充分利用的过程,也是审计人不断强化学习、激活思维、转变作风的过程。

3.注意点面结合,全面审计和突出重点相结合,加强审计重点领域审计监督

无论是审计监督的全覆盖还是对重点领域的审计监督,要落实和执行审计计划,明确审计目标。审计目标是审计活动的统率和指南,决定着审计主体的价值取向和工作思路,在审计活动中发挥着引领方向、规范过程的作用(刘家义审计长语)。审计目标具有很强的层次性,刘家义审计长将国家审计目标分为根本目标、现实目标和直接目标。除此之外,每一个审计项目还都有一个具体目标,这个目标决定着该项目的审计范围、审计重点领域(重点审计内容)、审计组织方式方法等。审计监督工作应该围执行审计计划并在明确的审计目标指引下深入开展。

审计监督全覆盖,要求审计在法律赋予的职责职能范围内,对被审计事项展开全面审计,实现审计目标。但不能眉毛胡子一把抓,应该注意抓主要矛盾,注意点面结合,突出对确定的重点领域及其重点审计项目实施审计监督。同时,审计监督的重点领域的层次性特点,也决定了重点领域及其重点审计项目的审计内容要有主次之分,也有其应该审计的重点领域(重点内容和范围)。对重点领域的审计监督工作,应注意工作的层次性。首先是对确定的重点领域项目全面审计,其次要对具体项目重点领域内容实施深入审计。当前和今后一个时期,各项审计监督工作都要把维护人民群众根本利益、推动依法治国、促进深化改革、推动政策落实、维护国家经济安全、推进反腐倡廉建设贯彻始终。具体审计项目的要注重财政资金分配使用、重大项目审批、土地交易、重大物资采购、国有股权转让、国有资产资源资源交易等作为重点领域和关键环节,深入揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题和案件线索,严厉打击职务犯罪,惩治权力运行中的贪腐行为。对审计发现的重大问题要坚持查深查透,充分提示和暴露。

4.采取多种形式,审计调查和专项审计相结合,实施审计重点领域审计监督

加大对重点领域审计监督力度,更要注重审计监督的全覆盖。新常态下,审计队伍的人还是那些人,可是审计监督工作的事情已不仅仅是原来的那些事。需要各级审计机关和广大审计人及时优质高效完成相关工作,所以在工作方式上应采取多种形式。

一是要更加广泛深入地开展专项审计调查。专项审计调查具有目标宏观、范围广泛、针对性强、覆盖面广、程序方法灵活等特点,可以在较短时间内对经济领域中带全局性、普遍性和倾向性的特定事项进行系统性的审计调查,为政府及有关部门宏观管理和决策提供依据。多年实践证明,这是一种具有中国特色的有效审计方式。重点领域涉及的可能是个行业,也可能是个面。广泛开展专项审计调查既可扩展审计监督的面,出可用于审计监督的重点领域,每年开展的专项审计调查项目要逐步占整个审计项目的一半以上。

二是适当增加上下联动,统一组织的审计项目。由审计署或省级审计机关统一组织下级审计机关,上下联动就某些审计事项开展审计活动,这既可对这些被审计事项有效率的审计全覆盖,更可对重点审计领域进行重点深入审计监督。

三是进一步完善机制,充分发挥中国特色社会审计成员的强大作用。有中国特色社会审计成员包括国家审计、内部审计和社会审计,在审计监督领域各司其职,发挥其应有作用。为了有效实现审计监督的全覆盖,强化对重点领域的审计,需要充分调动审计监督其他成员,积极发挥作用。适当调整审计管理体制,在一些审计项目和审计事项上,调动内部审计力量协助和参与到由国家审计牵头组织的审计事项上,无论是涉及面上的审计事项,还是重点领域的审计事项。方式既可以是吸收人员参加审计,也可以是组织交叉审计。国家审计力量可以把更多的力量放到对重点领域的审计监督上来。

5.运用信息技术,数据挖掘和综合分析相结合,深化审计重点领域审计监督

随着信息技术的飞速发展和广泛应用,被审计单位和被审计事项处理的信息化程度有的已很高,往往越是审计监督的重点领域其信息技术应用程度越高,对被审计事项的审计监督,特别是审计监督重点领域的审计监督,往往需要关联多个相关行业和多个事项的信息和数据,为了适应信息技术发展和应用的新形势,着办提高审计监督效率和效果,深化审计监督,审计监督工作更应该充分利用信息技术及其一些计算机辅助审计手段。

一是审计应注重对信息和数据的集中分析、分散核查。按金审工程总体规划,各地不断推进了审计数据中心建设,逐步形成了连续性的数据归集和积累机制,逐步构建了包含财政、地税、社保、金融、企业、资源环保、经济责任、外资、投资等行业的审计专业数据库和审计分析平台,并实现与被审计单位信息数据库的对接。尽管各地建设和发展速度不一,但趋势可喜。集中数据存储,便于集中专业人员和优势力量,对全部审计监督范围内的事项进行综合分析,特别是对重点审计领域的信息数据进行深度挖掘分析,形成一个初步分析结果,再分别派出审计力量深入被审计单位和被审计事项管理和发生的现场核查落实,从而大大深化了审计,缩短现场审计时间,提高审计实施效率。

广大审计人员从传统审计模式一路走来,要适应信息化发展和应用的新要求,并且还要魔高一尺道高一丈,需要对广大审计人员应用信息技术和计算机辅助审计手段进行技能训练和培训,集中专业人员和优势力量进行攻关。各地要进一步加快综合数据分析平台建设,充分利用审计数据中心积累的相关数据,应用计算机模拟、多维分析、数据挖掘等技术,实施数据挖掘分析、审计流程模拟、数据分析模型固化等功能于一体的大数据平台。在这个平台上,通过对审计知识、经验情景化培训和审计案例模拟等多种方式,加快提升审计人员相关操作技能的应用能力。

6.强化依法审计,促进审计整改和责任追究落实,确保审计监督成效有效显现

审计监督工作做到严格依法审计固然重要,但审计监督成效的显现,审计威慑力的发挥还有赖于审计处理处罚结论和决定的严格执行到位,审计建议的有效采纳。但这对审计机关来说一直是个老大难的问题,可喜的是近年来各级党委政府、人大等相关部门及其领导越来越重视,法治建设不断完善和加强,情况在向好的方向不断推进,还需要不断加大力度。

一方面,各级审计机关要按照宪法、审计法等法律赋予的职权,严格依法开展审计监督,坚持审计职责权限、审计程序、审计方式、审计标准和审计保障法定,特别是对审计监督重点领域内审计发现的重大违法违纪问题,做到依法查处,决不手软,又要严格约束和规范自身行为,做到依法审计、文明审计。要在“促发展、促反腐”上积极主动发挥作用,正确把握和深入研究改革发展中出现的新情况新问题,历史地、辩证地、客观地看待经济运行中的一些问题,既不能以现在的规定制度去查处以前的老问题,也不能用过时的制度规定来衡量当前的创新事项,尽力保证审计结论意见的合法性和可操作性

另一方面又要采取多种措施有效促进全面落实审计结论意见。一是进一步完善审计结果公告制度,积极推进审计结果公开,发挥社会监督、舆论监督和群众监督的作用;二是进一步建立完善部门联动机制,审计情况及时向人大、政府、纪委监察、组织人事等的汇报交流,以各相部门的职能作用,特别是落实相关责任追究,推动审计结论意见的落实。三是通过利用网络、报刊、电视等各种媒体对审计监督重点领域中典型违法违纪案例公开曝光,充分发挥警示教育的作用。多管齐下,进一步促进审计威慑力的提升全覆盖,可以使得审计监督的效果进一步彰显,审计监督的效率进一步提高,从而促使广大被审计对象,更自觉遵守维护国家法律法规和各项财经纪律。(黄江海)

参考资料:

1.刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版社

2.王国钧:《从四个方面入手推动实现审计监督全覆盖》,《中国审计报》20141119日“学术纵横”版

3.《审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》

4.《审计署部署2015年审计工作 重点审计七领域》,中国审计网http://www.iaudit.cn/

5.戴克柱:《把握新常态 实现新转变》,《中国审计》2015年第9

6.王志高 董寒光:《加强数据系统建设 助力审计监督全覆盖》,《中国审计》2015年第9

7.范东军:《找准重点 把握难点 做好真实性审计》,《中国审计》2015年第11

8.单以琪:《狠抓协同整改 破解审计难题》,《中国审计》2015年第10

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