2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该系列文件为保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，就完善审计制度有关重大问题提出了一系列改革意见。

根据框架意见及配套文件的要求，为了发挥审计监督的整体性和宏观性作用，国家审计将以各省级审计机关为单位整合下属各层级审计资源，市地级审计机关的审计工作将主要以配合省级审计机关开展审计署安排的涉及全局或行业性的重点资金和重大项目审计，而每年必做的财政财务收支审计项目则会进一步淡化。曾参与制订框架意见的南京审计大学的时现院长（博士）指出，根据审计工作的发展趋势，在可以预见的将来，市地级审计机关的财政收支审计工作必定会被边缘化。为地方政府领导科学决策具有参考价值的财政收支审计工作被淡化之后，有什么部门能替代完成上述工作？框架意见及配套文件提出了相应的应对办法，那就是凸显完善审计机关对各政府部门内部审计部门的指导作用，加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。

内部审计工作是我国审计监督体系的重要组成部分，本应是是各级政府加强管理、防范风险的源头性、基础性工作。但是由于历史和制度的原因，以我市为例，当前内审工作主要存在以下几个方面的问题：

一是内部审计工作并未受到各单位领导的应有的重视，专职内审机构少，独立性差。据不完全统计，我市大多数单位的内审机构和内审人员普遍采取由财务部门兼设，财务人员兼任的方式，导致职责不分、任务不明，内部审计工作徒有虚名的现象。一些下属单位多、使用财政资金数额较大的单位在制订“三定”方案时，没有设立内部审计机构，也没有明确内部审计的职能；更有一些被审计单位的内审部门早已丧失其独立性和客观性，沦为被审计单位抵挡审计机关审计的爪牙。

二是普遍没有开展对同级财务财务收支情况的内部审计监督。从调查情况看来，我市行政事业单位普遍没有对同级财政财务监管情况制订内部审计计划和出具审计报告，大多数采取的是对下属单位以及根据上级要求对专项资金和工程建设项目实施的审计监督。

三是大部分单位对内管干部经济责任审计缺位。近年来，我市的大多数市直部门几乎没有开展过系统内部独立核算的二级单位负责人的经济责任审计。主管部门对下属单位的监督主要以采取财务收支检查的方式，以纠错防弊为主，没有进行独立的经济责任审计。

四是内审工作的力量不够，内审人员素质达不到要求。我市大多数内审人员大多是由财务人员转任或兼任，未经过专业和系统的培训，难以胜任日益复杂的财务收支审计、经济责任审计和工程审计的要求。

五是大部分单位对审计机关存在依赖和等靠思想。一些领导认为国家审计机关对各单位的审计力度在逐年增大，单位的财政财务审计有国家审计机关负责就行了，而且每次审计机关审计都或多或少延伸到了下属单位，自己的审计力量不足，没必要开展内部审计工作。等等。

近年来，随着我市城市化进程的推进和经济的高速发展，街道、镇财力逐年增长，国有资产规模也逐年增加，内部审计已成为提高基层政府自身管理能力的重要手段，是加强基层政府自身建设的必然要求。与此同时，随着民主法治进程的加速推进和行政管理体制改革的不断深化，政府内审工作也越来越成为社会各界和人民群众广泛关注的焦点。特别是框架意见及配套文件出台之后，加强内部审计建设，是地方政府为地方财政收支审计工作和内管干部经济责任审计的一大补充。

因此，本着完善审计监督体系，切实履行框架意见及配套文件要求，现就加强和改进政府内审工作提出如下建议：

一是建立健全内部审计制度。财政财务收支金额较大或者所属单位较多的行政机关、事业单位，管理使用社会公共资金金额较大的社会团体和其他组织，以及大中型国有企业和国有控股企业等应当设立独立的内部审计机构，并根据本部门、本单位的组织规模和审计工作量，配备一定数量具有从业资格或者相关执业资格的内部审计人员。其他部门和单位可以根据需要设立内部审计机构，配备内部审计人员。

二是明确内部审计工作任务和重点。内部审计工作要适应政府绩效管理和行政问责制度的推进趋势，将风险防控的关口前移，从事后审计向事前、事中审计转变，推进实现以真实性、合规性为导向的财务审计和以内部控制、风险管理为导向的管理审计同步发展。根据框架意见及配套文件的规划，内部审计要扩展或重点开展以下工作：一是加强对本部门、本单位及所属单位的财政财务收支和有关经济活动的审计，保障国有资产和单位财产的安全完整，保障财政财务收支的真实性、合法性和效益性；二是深化内设机构及所属单位负责人任期或者任中经济责任审计，形成对权力和责任进行监督的长效机制，促进领导干部依法履职；三是强化投融资审计，关注投融资项目的质量、安全与效益，促进优化投融资结构，防范和控制投融资风险；四是开展管理审计和风险评估审计，及时发现内部管理和控制的薄弱环节，提高内部控制的健全程度和有效性，进一步提高管理水平；五是推进绩效审计，注重将绩效审计与各类审计相结合，突出绩效审计重点，推动制度执行，提高资金使用的效率、效果和效益。

三是加强内部审计队伍建设。注重内部审计人员的培养，严格内部审计人员的准入，并按照有关规定支持和保障其通过多种途径接受继续教育，着力培养具有国际注册内部审计师(CIA)资质等执业资格的人才；建立业绩考核评价激励机制与选拔任用机制，全面提高内部审计人员的整体素质和水平，促进内部审计职业化发展。

四是加强对内部审计工作的领导。政府部门的主要负责人或者相关权力机构应当直接领导内部审计工作，对内部审计机构、审计人员、审计职责和权限、审计对象、经费保障、相关责任、奖励处罚等作出明确规定，保障内部审计机构和人员履行职责和独立开展工作所必需的权限和条件，解决内部审计工作中遇到的困难和问题。

五是推动完善内部约束和内部治理机制。市政府要将所属各部门、各单位尤其是财政财务收支金额较大或者所属单位较多的部门和单位是否建立健全内部审计制度，作为考核其内部约束和内部治理机制是否完善的重要内容，作为绩效考评的参考依据。

六是强化审计机关对内部审计业务的指导和监督。根据框架意见及配套文件的要求，地方审计机关要加强对依法属于审计机关审计监督对象的部门和单位的内部审计工作的业务指导和监督，支持内部审计机构开展工作。（汪陈立）