对部门领导干部经济责任审计评价的研究
张伯文(湖南省湘潭市审计局)
【发布时间:2015年12月30日】
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摘要:近年来,随着经济社会的不断发展和改革开放的逐步深入,领导干部经济责任审计愈发显得重要。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的颁布,明确了各级审计机关干部要依法对中央和地方各级党政工作部门的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;以及上级领导干部兼任部门的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门常务工作的副职领导干部履行经济责任情况进行审计。日前,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖提出了更高的要求。在推动部门领导干部经济责任审计监督全覆盖向着无死角、无例外迈进的同时,如何提高审计质量,本文拟在阐述部门领导干部经济责任审计的目标、内容基础上,重点就党政部门领导干部经济责任审计评价中存在的问题及对策进行探讨,以推动经济责任审计全覆盖取得实实在在的效果。

关键词:部门党政领导经济责任审计目标内容评价指标

近年来,随着经济社会的不断发展和改革开放的逐步深入,领导干部经济责任审计愈发显得重要。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(简称《审计规定》)、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(简称《实施细则》)的颁布施行,对经济责任审计对象、内容和实施等方面作了明确规定,与传统审计相比有许多不同之处。日前,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(简称《框架意见》)及相关配套文件,对审计机关的审计管理和审计干部的综合素质等提出了更高要求,使国家审计能够站在国家治理的层面,对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,切实推动领导干部经济责任审计监督全覆盖向着无死角、无例外迈进。本文拟就对党政工作部门领导干部任期经济责任审计工作的实践,在阐述部门领导干部经济责任审计的目标、内容的同时,针对审计评价方面存在的难点和亟待解决的问题,下一步如何完善进行了探讨。

一、部门领导干部经济责任审计对象、目标及审计重点

《审计规定》规定,各级审计机关干部要依法对中央和地方各级党政工作部门的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;以及上级领导干部兼任部门的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门常务工作的副职领导干部履行经济责任情况进行审计。

部门领导干部经济责任审计的根本目标是促进部门领导干部守法、守纪、守规、尽责,推动本部门的科学发展,加强对领导干部行使权力的制约和监督,推进党风廉政建设和反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化。具体来说,一是按照法律明确界定了的经济责任,审计有关法定预算的执行,农业、教育、科技支出的法定增长、国家规划的落实等;二是按照上级党委政府或同级人大的决定或决议,审计相关部门节能减排指标落实、存量耕地的保护、环境保护目标的完成、保障性住房的建设等;三是按照目标工作要求,审计有关重大决策的公开透明、财政决算的真实性、重大项目的推进等;四是审计领导干部的能力水平,如应对经济工作突发事件的管理等等。部门领导干部经济责任审计的目的,既是对部门官员行为的约束,更应是对部门干部有所作为的保护。

《框架意见》规定,对重点部门以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次,坚持问题导向,对问题多反映大的单位及领导干部要加大审计频次。这是《审计规定》实施5年多来,根据审计实践需要,对审计重点、审计频率的进一步明确。

二、部门领导干部经济责任审计的内容

党政工作部门领导干部经济责任审计的主要内容是:本部门(系统)预算执行和其他财政财务收支的真实、合法和效益情况,关注财政预算安排和调整,监督检查各项财政收入、国有资产收益等是否全额纳入预算管理;重要投资项目的建设和管理情况;制定本部门发展规划和重大决策、重要经济事项管理和内部控制制度的建立和执行情况;机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况;对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。

为进一步提高审计内容的针对性,要结合部门职能、资源、工作重点、管理方式、目标任务、考核指标等,重点关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况,着力监督检查是否存在政策落实不到位、政策目标未实现以及严重影响或损害群众利益等突出问题;资金、资产、资源分配管理使用情况,严肃揭露和查处骗取套取财政资金、侵占国有权益、侵害群众利益等问题,监督检查国有资源开发利用、国有资产处置、政府负债等重大经济事项相关的决策情况等;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益,有关目标责任制完成情况以及服务经济社会建设所承担职能内责任分工的落实,突出对主要绩效考核指标完成情况的检查,充分反映人民群众享受经济社会发展成果的成效;落实中央“八项规定”、纠“四风”转作风、党风廉政建设及部门行业监管情况等,着力监督检查厉行节约反对浪费情况。

有关部门的主要领导干部由上级领导干部兼任,且实际履行经济责任的,对其进行经济责任审计时,审计内容仅限于该领导干部所兼任职务应当履行的经济责任。

三、部门领导干部经济责任审计评价中存在的问题

经过多年实践,部门领导干部经济责任审计工作日渐规范,但审计评价仍处于探索阶段,主要在评价内容、评价证据、评价标准、责任界定、评价质量等方面存在着一些问题,主要体现在:

(一)经济责任评价标准不明确

审计评价事关部门领导干部的升迁去留,是组织部门、被审计领导干部及相关方面关注的焦点,因此审计评价在经济责任审计工作中是一个极为关键的环节,是审计工作的重点和难点。由于目前对部门领导干部经济责任审计评价体系尚未完全建立,要对被审计领导干部应负的经济责任作出准确的评价难度较大。而且各部门情况各异,影响经济责任履行的原因多样,有历史的,有现实的,有主观的,有客观的,有班子集体的,有领导干部个人的,更有许多新情况、新问题难以用现行的法律法规和评价标准来评判。现阶段更多依赖审计人员的审计专业判断,使得审计评价容易带有个人主观性和一定的随意性、片面性,直接影响着经济责任审计结果的运用成效。

(二)审计评价的指标不统一

在部门领导干部经济责任审计工作中,由于各级各类部门领导干部的经济职责权限不够清晰,对经济责任审计评价依据难以量化和规范,使得评价指标难以完全衡量部门领导干部经济责任履行情况,评价指标基准的确定也需要慎重的考虑,比如某个指标达到何种程度视为基本完成或未完成经济责任目标,目前,尚未形成统一的评价指标量化标准。

(三)审计评价的内容有待规范

审计评价超出审计的内容,在部门领导干部经济责任审计工作中,有的审计报告总想全面评价领导干部的功过是非,比如在任职期间,被评为文明单位、基层党建先进单位、“六五”普法先进集体等,使审计评价脱离了经济责任的评价范畴;评价内容的衔接不密切,表现在正面评价与负面评价的内容比较散,内容之间没有科学的系统性,缺乏全面性,只有具体事例的表述,没有深入的分析提炼,以点带面的情况较为普遍。

(四)审计评价的责任难以界定

经济责任审计侧重于责任的界定,在开展对部门领导干部经济责任审计中,部门的经济活动不仅包括财政财务收支以及其他相关的经济活动,还包括直接分管的下属单位相应情况。除了微观层面上的经济责任,还包括一些为宏观决策落实做出的重大经济项目,由于缺乏明确具体的问责规定等,加上受到审计人员素质、政策水平、专业知识等方面的制约,在对直接责任、主管责任划分标准不十分清晰的情况下,全部纳入到领导责任,另外,一此重大经济活动跨越任期,相关决策时间不唯一,是前任责任还是现任责任无法界定,对审计问责追责没有直到实质性的效果。

(五)审计评价的证据不充分,审计结果运用难

目前,部门领导干部经济责任审计普遍存在的误区是对审计报告中反映的问题比较重视,有客观充分的证据支持,而对提出经济责任评价意见的审计证据不够重视,甚至有的没有证据支持。同时,从审计体制上看,地方审计机关接受双重领导,审计独立性不够,审计结果受到来自各方干扰,一些组织部门和纪检监察部门对审计结果的运用重视不够,没有一套有效可行的问责机制,导致经济责任审计的效用有时会打折扣,这严重削弱了经济责任审计的功能。

四、构建科学的部门领导干部经济责任审计评价体系

针对上述问题,有必要深入开展部门领导干部经济责任审计评价研究,新形势下,随着《框架意见》及相关配套文件的实施,我国审计职能在不断扩大,对部门领导干部经济责任审计,既要监督政策落实,也要监督微观主体的经济行为的合法性和有效性,更要评价其行为的经济性、效率性和效果性,切实提高审计评价的科学性和针对性。

(一)审计评价的原则

一是客观性原则。审计机关应当依照法律法规、国家有关政策以及干部考核评价等规定,结合部门(系统)的实际情况,根据审计查证或者认定的事实,客观公正、实事求是地进行审计评价.

二是重要性原则。要按照经济事项的重要程度,以及与部门领导干部所承担责任的关联程度开展评价,重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性,关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益,关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项,关注领导干部应承担直接责任的问题。

三是权责一致原则。根据领导干部的职责分工,充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程,以及是否签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等情况,依法依规认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。对领导干部应当承担责任的问题或者事项,可以提出责任追究建议.

四是谨慎性原则。审计评价应当有充分的审计证据支持,对审计中未涉及、审计证据不适当或者不充分的事项不作评价,对领导干部任期经济责任审计的评价用词要适当,不要过偏、过激。

(二)审计评价的内容和标准

《实施细则》规定审计评价应当与审计内容相统一。为使部门领导干部经济责任审计卓有成效地开展,达到其特定的审计目的,有必要对经济责任审计的内容以一定的标准进行细分和逐项客观地评价。切实可行的评价标准,是完成审计评价的保证。一般包括领导干部任职期间履行经济责任的业绩、主要问题以及应当承担的责任。审计机关可以根据《实施细则》第二十一条所列审计评价依据,结合实际情况,选择确定评价标准,衡量领导干部履行经济责任的程度。对同一类别、同一层级的部门领导干部履行经济责任情况的评价标准,应当具有一致性和可比性。重点评价被审计人及其所在单位是否认真执行国家方针政策,主要看其任职期间有关经营政策尤其是重大决策是否与现行国家方针政策相符,有无重大违法违纪现象以及由此造成的经济损失。

(三)审计评价方法

一是进行纵向和横向的业绩比较。突出部门的行业特点,充分体现差异性,评价内容应能够体现部门的行业特点,对处于不同行业的部门评价内容应有所不同。评价被审计人及其所在部门综合经营成果主要应侧重两个方面,一方面是任职期间完成财政部门及上级主管部门下达的综合经营计划情况,另一方面是任期内的资产负债(如资产增长率、资产负债率)及经营成果与任期前的情况进行比较。

二是运用与领导干部履行经济责任有关的指标量化分析。基层审计机关应根据国家法律法规、经济责任审计的目标、特点和内容等因素,建立一个科学、普遍适用的指标体系,应涵盖财政收支评价指标、国有资产管理评价指标(如资产质量指标等)、债权债务管理评价指标、重要投资评价指标、廉政评价指标等,确定指标基准和评价标准,指标基准可以为既定的标准,也可以做纵向、横向比较,同时,在实际应用中可根据具体情况在评价框架下适当增减。

三是将领导干部履行经济责任的行为或事项置于相关经济社会环境中加以分析。需结合特定的审计事项,综合考虑具体的客观因素,以确保评价客观公正。

(四)审计评价中“责任”的区分和界定

在运用评价标准对部门导干部任期经济责任审计进行评价时,要按照“以权定责、以责定审、以审定评”的总体要求,注意区分前任责任和现任责任、集体责任和个人责任的界限,实事求是,以所审计领导人员的重大经济决策为核心,重点考虑部门重大经济事项、所审计领导人员直接决策事项、所审计领导人员分管的重大事项以及其他与部门经营相关的重大事项,这些事项的效果,依法依规认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。具体来说,谁决策,谁负直接责任;谁主管,谁负主管责任;谁有决定权,谁负责任多。只要确定了直接责任、主管责任之后,其它的问题都应由主要负责人负领导责任。

(五)审计评价准确定位与审计结果运用

审计评价是经济责任审计工作中的一个重要环节,要保障审计机关依法独立行使审计监督权,增强审计的独立性,围绕重大经济决策,准确评价领导干部决策的科学性和效益性;围绕重大投资活动,准确评价项目建设的经济与社会效益;围绕中央“八项规定”的贯彻落实,准确评价部门领导干部的廉洁性。要扎实做好审计评价证据的取证。审计评价应当有充分的审计证据支持,对审计中未涉及、审计证据不适当或者不充分的事项不作评价。

在对部门领导干部进行正确评价的基础上,健全审计结果运用机制,将审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来,把审计结果及其整改情况作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据,真正使懂业务、会管理、有经验、德才表现好、公道正派的领导干部能够用起来。加强审计监督和纪检监察的结合,即在部门领导干部经济责任审计中,加强与纪检监督的密切配合,及时发现和查处权力运行中存在的问题及领导干部的违法违纪行为,按照问责制的要求体现责任追究的效果,在反腐败中亮出审计的“利剑”。(张伯文)

参考文献:

⑴中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,2015128

⑵中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,2010128

⑶中央经济责任审计工作联席会议成员单位联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,2014727

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