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关于深化资源环境审计的几点思考
康俊廷(审计署太原办)
 
【时间:2015年12月23日】 字号: 【大】 【中】 【小】

党的十八届五中全会明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”发展的理念,这是指导我国“十三五”期间及今后更长一段时期经济社会发展的总体思路、方向及着力点。审计机关应认真贯彻落实十八届五中全会精神,牢固树立科学审计理念,把资源环境审计放在更加突出的位置,促进形成节约资源与保护环境相统一的发展格局,更好地发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用,积极推动绿色发展,建设美丽中国。

一、加大资源环境政策执行情况的跟踪审计力度,促进政令畅通

《国务院关于加强审计工作的意见》指出,审计机关要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况进行审计;党的十八届三中全会提出了开展领导干部自然资源资产离任审计。审计机关要依法履行审计监督职责,加大资源环境审计力度,重点把握政策制定、政策协调、政策落实三个重要环节,持续关注资源开发、利用、环保等政策出台情况,开展跟踪审计,及时发现政策执行中的问题并推动解决,促进政策落地生根,取得实质性效果。

分析研究政策目标制定的科学性。政策是国家管理经济社会的重要手段,是国家机关及相关部门制定的、在一定时期内应达到的目标、实现的途径及采取措施的总称。相对于经济社会的发展变化,一些政策的出台或细化往往存在一定程度的滞后性。在资源环境方面,资源有偿使用制度与生态补偿机制尚不健全,环境污染问题、尤其是部分地区空气、土壤污染严重问题尚未得到有效控制等。因此,对国家资源环保政策跟踪审计,要重点关注政策制定本身是否科学、合理、及时,是否有利于推动经济社会科学发展。对审计中发现的政策不科学、不细化、不完善及缺乏操作性的政策予以及时揭示和反映,提出审计建议,促进政策的不断完善。

分析研究政策目标的协调性。政策是否协调,是影响经济社会可持续发展的重要因素。但由于我国在相对较短的时间内实现了由计划经济向市场经济的转变,加之经济增长方式粗放,加剧了经济快速发展与资源约束趋紧之间的矛盾,从而导致了较大的政策变动频率与幅度,一些政策的出台,往往难以做到统筹兼顾,有些政策甚至相互矛盾,一定程度上抵消了政策实施效果。因此,审计机关要持续把提高政策的协调性作为审计关注的重要内容。一方面,关注短期政策与长期政策之间是否协调,及时揭示与反映不符合经济社会长期发展目标的短期政策;另一方面,关注同一领域政策的连续性与稳定性,对前后矛盾或相互低触的政策,要及时揭示与反映。同时,还要关注政策之间的协调性,重点关注财政、金融、土地、投资及相关产业政策之间的矛盾或不协调问题,提出修订、完善相关政策的审计建议,促进各项政策的协调配合,从而形成政策合力,更加有效地发挥政策的整体功能。

分析研究政策措施执行的效率性。政策能否有效执行,是检验政策目标实现的重要标准。资源环境政策跟踪审计的目的,是对政策措施贯彻执行过程实施动态监控,促进地方政府及相关单位或部门按照政策设计路径执行政策,有效地发挥政策效果。审计实施中应重点关注三种情况:一是拒绝执行政策。一些单位或部门为维护自身的既得利益,无视国家政策规定,有令不行,有禁不止,拒不执行相关政策,这也是导致部分地区环境污染严重与生态严重退化的重要原因;二是变通执行政策,表现为上有政策,下有对策。一些单位或部门选择有利于自身发展的政策执行,不利于自身发展的政策则不予执行,往往扩大或缩小政策执行范围;三是政策执行不畅。主要表现为配套政策不落实,政策执行机制不健全、责任追究制不完善,最终影响政策执行效果。

二、加大资源环境开发利用重大工程的审计力度,促进生态文明建设

党的十八大把生态文明建设纳入了“五位一体”的总体部局,提出了坚持节约资源和保护环境的基本国策,形成节约资源与保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态恶化趋,为人民创造良好的生活环境。审计机关应充分发挥在资源环保审计中的独立性与综合优势,坚持“统筹兼顾、突出重点、注重实效”的原则,进一步强化审计重点,促进生态文明建设。

(一)强化国土开发审计,推动生产力布局与资源环境承载能力相适应的格局。国土是生态文明建设的重要载体,也是人类赖以生存的空间载体。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,重点突出三个方面的审计内容:一是突出主体功能区规划实施审计,推动各地区严格按照主体功能区定位发展,构建科学合理的国土开发利用格局;二是突出土地开发利用绩效审计,尤其是耕地保护与用途控制情况的审计,形成土地合理开发与利用,提高土地利用效率,促进土地资源进一步优化配置;三是突出海洋开发利用审计,促进发展海洋经济与保护海洋生态环境,维护海洋权益与海洋生态安全。

(二)强化资源节约审计,推动资源利用方式根本转变。节约资源既是保护生态环境的根本之策,也是提高资源利用率的重要途径。现阶段,审计机关应重点关注三方面的审计内容:一是继续关注资源能源节约工程审计,将高效节能产品的推广、节能技术改造、淘汰落后产能、可再生资源利用、循环资源利用列为审计的重中之重,切实提高资源的综合利用水平,促进转变经济发展方式;二是继续关注矿产资源开发利用审计,重点关注“探矿权”、“采矿权”的审批、勘查、开发、利用、保护等情况,促进矿产资源优化配置;三是继续关注二氧化硫、化学需养量、氨氮含量等主要污染指标排放量的审计,促进污染排放量的达标。

(三)强化生态环境保护审计力度,维护资源环境安全。良好的生态环境是人类生存与发展的必要条件,也是经济社会可持续发展的重要保障。审计机关应关注以下几点:一是对重点区域环境治理情况进行审计,从解决损害群众健康突出的环境问题入手,促进对江河、湖泊、土壤、空气等污染的防治;二是对重大生态修复工程的审计,促进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,扩大森林、湖泊、湿地面积,增强生态产品的生产能力;三是对重点水利建设工程审计,促进增强城乡防洪、抗旱、排涝能力及自然灾害的防御能力。

三、加大对体制、机制层面问题的揭示力度,促进生态文明制度建设

十八届三中全会提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系,保护生态环境必须依靠制度。审计机关应根据生态文明建设的系统性、整体性、协同性要求,加大对生态文明机制、体制、制度的分析研究,着力分析经济结构调整与发展方式转变中的深层次矛盾,反映影响、制约生态文明建设中的体制性障碍、制度性缺陷、管理上漏洞,促进建立健全生态文明制度。

促进建立完善的生态文明指标体系。建立生态文明要求的指标体系是推动生态文明建设的重要途径与举措。一是通过对不同地区重点企业资源实际消耗情况的分析,客观评估资源消耗的合理性,尤其是重要能源消耗的合理性,促进建立重点产业或企业的资源消耗指标体系;二是通过对重点企业、尤其是重点污染企业超标排污量、污染事故指标及其对环境的破坏程度的分析,促进建立水污染、大气污染、土壤污染等环境损失指标体系;三是通过对扩大森林、湖泊、湿地、草原面积等重大生态修复工程评估与分析,促进建立生态效益指标体系。

分析研究经济补偿及生态补偿制度建设。资源有偿使用制度与生态补偿制度是生态文明建设的制度核心。审计机关要围绕生态环境核心制度建设开展审计调查。一是认真研究影响资源性产品价格合理变动的体制、机制问题,积极推进税费改革,促进建立反映市场供求变化、体现生态价值的资源有偿使用制度与生态补偿机制;二是着眼于公共资源管理及使用情况的体制机制创新,推动节约能源、碳排放量、排污权、水权交易等试点,促进建立合理开发运用生态资源体制机制;三是认真调查研究修复环境破坏的综合成本,重点分析资源环境缺失、财产损失、人员伤亡、其它损失等成本要素,推进建立环境损坏赔偿制度。

促进建立完善的环境保护责任追究制度。责任追究制是促进生态文明制度建设的重要组成部分,也是完善生态环境的重要保障措施。当前情况下,审计机关要深入调查研究资源环境领域违规违法问题的特点、规律及发展趋势,不断提升审计揭示问题的能力与突破能力。一是积极探索领导干部自然资源资产离任审计,“突出权力运行与责任落实”两个审计重点,把领导干部守法、守规、守纪、尽责放在更加突出的位置,对领导干部履行自然资源资产管理和生态保护责任情况进行评价,客观界定领导干部应承担的责任。依法查处领导干部在履行资源环保职责过程中不作为、漫作为、乱作为、假作为的现象,确保领导干部按照法定职责与程序行使权力;二是加大对重大违法违规、经济犯罪和腐败问题的查处力度,突出对资源环境的重点领域、关键环节、重大项目、重点资金的审计,强化对职务犯罪的打击力度,始终保持惩治腐败的高压态势,对审计中揭露与查处的问题,在弄清事实、准确定性、区分责任的基础上,依法进行严肃处理,促进完善问责制和责任追究制的落实。

总之,全面贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,加强生态文明建设,迫切需要审计机关以高度的政治责任感,严格依法履行审计监督职责,加大对资源环境的审计力度,促进自然资源资产节约利用和生态安全,为推动绿色发展做出积极的贡献。(康俊廷)

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