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对国家审计职业化的几点思考
祝康(审计署重庆办)
 
【时间:2015年12月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】

中办、国办近日印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)及相关配套文件,这体现了党中央、国务院对审计工作的高度重视和最新要求。《意见》对完善审计制度、保障审计机关依法独立行使审计监督权做出了全面规划和部署,并明确提出了要“推进审计职业化建设”, 为国家审计职业化指明了方向,也标志着国家审计职业化建设迈入了一个新的阶段。但如何结合我国国家审计的特点走出最适合国情的、有中国特色的社会主义审计职业化道路,更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,还需要进一步探索和研究,对此问题,笔者有以下几点思考。

一、审计职业化的内涵

审计职业化既是一种现实状态,也是一个动态过程,既包括审计本身的职业化转变,审计管理制度的完善,也包括审计环境的不断优化,具体来说,包涵职业环境的规范化、业务管理的制度化、从业人员的资质化、执业技能的专业化、职业地位的权威化等等。当前,国家审计作为服务国家治理的重要组成部分被广泛关注,审计职业化的呼声也随着国家治理完善的需要越来越高,在国家治理的背景下,审计职业化的目的在于打破国家审计现有行政局限,通过审计环境的不断优化、管理机制的合理构建、人才培养的不断加强来实现审计效率的不断提高,从而使得国家审计能够更充分地履行自身公共受托责任,不断推动完善国家治理。所以概括来说,审计职业化是指在标准化、规范化、制度化的审计环境中,以实现良好国家治理为目标,审计机关实现有效的资源配置、审计业务具有标准规范的运行控制、审计人员具备专门的知识结构的状态以及向这种状态不断推进的过程。而在这个状态及过程中,审计环境、资源管理和质量控制共同构成了审计职业化的主要内容。运行环境,是审计职业化的外部条件,包括政治及法律制度环境、审计事业保障等。资源管理,是联结审计内外部条件的枢纽,涉及如何对既有的审计资源进行合理配置,包括审计人力及财力资源管理等方面。质量控制,是审计职业化体系的内部条件,主要指如何对审计业务进行把控,保证专业性和有效性,包括审计资格准入、业务标准设定、内部控制制度等。

二、我国国家审计的主要特点

1.国家审计在政府领导下具有高度权威性和相对独立性。审计署在国务院的直接领导下开展工作,属于行政审计模式,可以充分体现党和政府的权威性。在特定的历史条件下,还可以统筹全国、调动各方力量对与人民群众利益密切相关的问题进行监督,如抗震救灾款物跟踪审计、地方政府债务审计以及社保资金审计等。但同时,由于审计部门隶属于国务院,地方审计机关接受双重领导,因此,审计工作亦需考虑中央和地方各级政府施政目标的整体效果等因素。

2.国家审计的目标不仅仅是经济效益,还包括政治和社会效益。我国是在中国共产党领导下的人民民主专政国家,审计工作的关注对象也不能仅仅局限在经济领域,而是要扩大到政治和社会领域,对涉及人民利益的工程和事项,必须强调大局观念,为民主政治服务。因此在审计职业化的建设当中,相关路径的选择以及机制的完善也应当因地制宜,走出具有中国特色、符合中国实际的道路。

三、推进审计职业化的建议

1.在审计环境方面,一是强化独立性的法定职责。确保法定的审计独立性是审计职业化的首要问题,审计职业化需要审计体制向纵深变革,但这种变革不是行政系统内部的权利微调,而是国家权利的重大调整,需要立法支持和保障,这也是审计职业化建设的最终动力。根据当前国情,在国务院的领导下,更有利于审计工作的有效展开,因此在立法上还不能简单地把审计从行政体系中剥离出去,更需要的是在借鉴国外先进立法经验的基础上完善国家审计法,制定相关审计机关组织法,从而进一步提升我国国家审计的独立性和权威性。二是强化职业认同和保障。职业认同既包括社会认同,即将国家审计当作一个不同于其他公务员岗位的独立职业存在;也包括自我认同,即审计机关及审计人员对于自身职业性的正确认识,这就要求一方面国家给予审计以明确而较高的职业定位,在职业建设、人员管理等方面给予审计机关更大的自主权,另一方面也要强化审计人员自身的职业伦理和价值取向,做到专业高效、执审为民。而就职业保障而言,国家除了在宏观方面给予审计较高职业地位之外,还要从微观方面保障审计职业的发展,包括对审计人员的职务层次序列等方面给予特殊规定,对审计权限和审计资源提供更多便利等等。

2.在资源管理方面,一是推进省以下审计机关人财物统一管理。当前我国地方审计机关仍处于地方政府和上级审计机关的双重领导之下,对于自身独立性以及职业化建设存在一定约束。统筹审计力量,实现统一管理,是在国家法律赋予审计独立性的前提下,审计职业化的实质保障。在审计机关领导干部选用上,可由上级审计机关提名、本级人大任免;对基层审计机关录用人员,突出专业性,由审计机关会同公务员管理部门单独组织;基层审计机关工作经费单独保障,进一步体现其独立性;对于优秀审计人员的选用,可根据审计工作需要灵活调用。二是优化职级设置。由于我国国家审计受托于公众,具有政治和业务的双重属性,因此将审计人员完全独立于国家行政序列之外,进行纯粹的职业化管理是不符合国家治理需要的,所以在现阶段职业化的核心在于如何通过双通道建设,加强审计业务质量和审计人员素质。笔者建议,在审计机关除了设立行政领导职务外,对于大量的审计人员,应实行职业等级管理,可探索设立首席审计师、主任审计师、高级审计师、审计师和助理审计师等多个技术类职务序列,每个序列可以按照年限和能力分为若干子序列,并享受相应行政级别待遇,让部分国家审计人员在无法实现行政职务晋升的情况下,可以拥有和享受与其能力、权责相匹配的职业技术职务晋升的机会。

3.从质量控制方面,一是完善国家审计职业资格管理,这是保证审计业务质量的首要环节。在国家统一公务员招录的基础上,对报考人员的专业资质、行业经历作出具体要求,严格准入条件并在统一考试科目外设置专业考试;审计人员职业生涯应与审计职业资格考试制度建立联系,将通过资格考试作为审计人员从业、晋升的前提;对审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录,对专业性较强的职位可以实行聘任制。设立相应末位淘汰退出机制、健全审计职业岗位责任追究机制。保障审计人才队伍水准,形成良性竞争氛围,保障人才合理流动。二是优化人才培养,完善审计职业保障机制和职业教育培训。对于审计人员要建立终身培训机制,同时由于我国社会主义审计的特点,培训内容也应突出理论知识、实践经验及职业道德的三重要求,与时俱进提升审计人员职业能力,同时加大培训成果及自身业务能力在审计人员评价和考核体系中的比重,与工作待遇挂钩。三是强化职业规范和内部监督,根据国家治理需要和审计特点,制定符合我国实际的统一审计准则,强调程序性和规范性,同时进一步强化审计机关内部检查、审计机构和人员绩效考核以及奖惩激励、审计项目推优等制度的评价监督作用,将其结果转化为对审计机关和人员技术能力、履职绩效的评价,强化审计体系内部的自我控制能力。(祝康)

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