摘要： 针对目前地方审计机关审计工作全覆盖“新常态”下审计项目审理环节存在的问题，围绕加强和改进审计项目审理工作，建立健全审理工作和审计项目质量控制制度，积极探索创新行之有效的审理新思路、新方法，提出完善审理工作和审计项目质量控制制度的对策建议，强化审计项目质量管理，防范审计风险。

关键词： 审计项目 质量控制 审理对策

党的十八大以来，党中央作出了全面深化改革、全面推进依法治国等一系列重大战略部署，12月8日，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，要求进一步完善审计制度，提高审计效率，健全与审计全覆盖相适应的工作机制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。要实现审计全覆盖，审计监督就要进行全方位“升级”，包括审计功能定位、目标任务、技术方法等各方面的升级。与此相适应，对开展审计项目审理工作的环境制度提出了更高的标准，对审理人员的综合素质提出了更高要求。解决当下审计机关审理工作中存在的问题，创新审理模式，树立科学的审理理念，提升审计项目质量，已经成为当前审计机关审计项目审理工作者刻不容缓的大事。笔者站在审计项目质量控制的角度，就审计项目审理工作谈几点体会和建议。

一、开展审理工作的意义

2010年颁布实施的《审计法实施条例》,将审计审理作为审计项目质量控制的重要环节。2011年颁布实施的《国家审计准则》对审理工作提出了具体要求，明确规定审理以“审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果”。条例和国家审计准则的颁布,从法律角度突显了审理的重要作用,为审计部门顺利开展审理工作提供了法律法规依据和要求，进一步在法规制度层面将审计项目审理确立为审计质量控制的重要环节，有力推动了审计质量控制由偏重于形式性审核向实质性审核与形式性审核并重的转变；由偏重于对审计结果的审核向审计结果审核与过程检查并重的转变。并对相关责任进行了界定，为指导审计项目审理工作开展提供了法律依据，从制度层面的设计和审理工作的全面实施构建起审计组、业务机构、法制审理机构三级管控的审计质量控制体系。审计审理对于保障审计项目质量，增强审计风险抵御防范能力，推动廉政风险防控，确保国家审计“免疫系统”功能起到不可替代的作用。开展审计项目审理，是审计质量控制的关键环节，也是审计人员不相容职能岗位必须相分离的要求。

二、目前审理工作的问题

（一）体制机制不科学

目前，国家出台的《中华人民共和国审计准则》和部分省份相继颁发的《关于进一步加强和改进基层审计机关项目审理工作的指导意见》，为审计机关实施和执行法制审理明确了职责和界定了责任。但《审计准则》、《指导意见》中对审理工作的操作程序、具体内容、审理的方式方法及对审理工作的监督规定过少、过宽。同时，作为审计机关内部监督手段的审理，在审计控制的介入时间、介入的程度深浅、介入的方法形式等问题上，缺乏科学严谨的操作流程和具体的项目审理标准，一定程度上导致地方审计机关审理机构工作的混乱，不能达到所需的审理目标，最终难保审计实施方案实现和审计目标达成。有的地方审计机关没有设置法制审理机构或专职审理人员，有的审理人员经常被分配从事其他工作，难以专心司职审理，审理工作有名无实；有的审理机构设置小人员少，在内部分工上一人身兼多职，职责分工比较混乱，业务与法制工作没有明确分开，业务、法制一把抓，既上场当运动员，又当裁判员，审理监督流于形式，难以做到从审理环节严格控制审计项目质量。

（二）人员认识不到位

从地方审计机关的实际工作状况分析，地方审计机关领导层、审理机构及具体实施部门等，在各级各部门绩效指标的考核下，思想高度及具体实施上对当前审理制度的认识还不到位，未能正确看待审理所带来的变化，同新《审计准则》的要求还有着较大差距。一是在审理的实施过程中，部分审计人员认为，审理仅仅是综合部门或者是专职审理人员的职责，审理人员应对审计项目中出现的相关问题进行把关、解决。二是部分审计人员认为审理与复核不存在本质上区别，而仅仅是字面之差。在实际工作中，不少审计机关并没有分清复核和审理的区别，以为是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”，错误地将审计复核和审计审理混为一谈，在实践中将二者合二为一，抹煞了两者之间的差异，仍用复核代替审理，三级管控削减为两级管控，增加了审计质量控制风险。三是有的法制审理机构独立性不强，法制审理人员的原则性不够，在审理过程中遇到其他部门人员的请求、奉承就徇私放水，想着都是一家人何必那么较真，削弱了审计成果的可靠性和准确性，危害了审计事业的健康发展。四是审计和审理在质量控制责任上边界不清，审理人员越俎代庖的情况时有发生，审计业务人员在质量控制上对审理人员的依赖愈发明显，对其自身在质量控制上的责任意识却越来越淡化。

（三）审理方式较滞后

《国家审计准则》公布实施后，2011年审计署印发了《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》，制发了十种的审计文书模板以及记录格式，在AO、OA系统中却并未对旧模块及时予以变更，AO系统也未增设相应的审理工作流程，这无疑不利于审理工作的信息化发展。随着审计署和地方审计机关组织的稳增长政策、保障性安居工程等跟踪审计项目及相关绩效大型审计项目的增多，审计实施时间长，任务紧，审计组的成员构成更趋之多元化，现有的审理人员和常规性的“老式”的审理模式已适应不了审计“新形势”的变化。基层审计机关审理工作大多以审计组交出的审计项目案卷资料审理为主，以审计人员所获取的审计资料和编制的审计底稿（含审计取证单）、审计报告为判断依据，专职审理人员没有或无法参与现场审计，不能全面掌握审计状况，这无疑降低了审理判断的科学性。

（四）审理人才较匮乏

任何工作最后都要靠人来推动和完成，当前审理工作面临的最大困扰就是基层合格的审理人才的严重匮乏。主要表现在三个方面：一是从专职审理岗位和审理人员上讲，审计机关专职审理力量不足。不少县（区）级审计机关人员编制就极少，这么少的人手连正常的行政和审计查证工作都难以保证，更别提设置专职审理机构了，有的审计机关就配置1个审理人员挂个审理机构的名称，简单应付了事，进而导致审理力量过于薄弱。二是从审理人员质量上来讲，严重缺乏复合型的审理人员。目前审理人员在进行审理过程中，涉及政策水平、法律素养、实践经验、宏观分析等各方面的综合素质和能力，由于缺乏既懂理论又善实践的业务能手，使得审理工作始终难以获得质的提升。三是从基层审计机关领导层来讲，陷入“马太效应”的困境。有的基层审计机关对审理工作非常重视，从审理机构的设置、人员的配备、经费的保障、中远期审理人才的培养方面优先考虑，重点统筹。但有的审计机关对审理机构的设置、人员的配备带有随意性，审理队伍建设和审理工作的开展还没有真正提到议事日程，缺乏长远考虑，使得审理人员难以及时得到好的培养，目前在审理岗位上的同志也不安心审理工作，在实际工作中审理环节没有达到控制审计项目质量的作用。

三、创新审理工作的建议

开展审计项目审理工作是进一步规范审计行为，提高审计项目质量的有效途径，针对审理工作面临的困难和存在的问题，应进一步完善制度、创新方法，全面推进审理工作，有效防范审计风险，切实保障审计质量。

（一）健全体制机制

推进法制审理工作规范化发展，保障审理工作作用的有效发挥，必须以制度的建立和落实作保障。目前，各级审计机关开展审理工作主要是依据国家审计准则的相关规定，各级审计机关在审理程序、范围、内容上不尽一致，影响了审理工作规范有序的发展，应当在国家审计准则作出原则性规定的基础上，制订完善审理相关制度。一是结合审理工作实践，加快制定与之配套的实施细则或操作指南，进一步明确审理工作的具体目标、职责和权限，规范审理程序和标准，指导和约束审理行为，促进审理工作的规范化。二是加强法制审理机构（人员）配置，提高审理人员的审理能力，明确审理流程，制订审计项目计划、实施、报告、审理环节的质量责任，培养出一批“忠诚干净担当”的审理干部队伍。三是切实实现由审计“复核”向“审理”阶段实质上的转变，在复核工作的基础上，围绕审计实施方案，持续关注审计实施的过程以及审计实施方案确定的重要事项完成程度，全面促进审计目标的实现。四是积极试行审理信息化建设。首先在创建项目之初，就将审理人员作为审计组成员加入审计项目管理系统，有效提升审理人员融入现场的能力。其次将审计项目纳入AO系统与OA系统实行交互管理，将审计实施方案、审计工作底稿、重要审计证据等及时归集纳入AO软件进行管理，有效地解决审理力量不足与工作量大的矛盾，达到利用了网络资源的同时也提高了审理工作的效率。五是健全集体审议审计项目决策机制。审计机关成立审计项目集体审议委员会，对实施的审计项目在审理部门审理的基础上，审议委员会对审计组的审计意见和审理部门的审理意见进行集体决策，避免审计组或审理部门和领导说了算的困境。六是建立审计项目质量责任追究机制。制定审计项目审计质量责任清单和审理工作责任清单，对在审计实施、审理过程不同环节中的过失行为和故意行为，设定具体的确认标准和惩罚措施，以增强责任意识，避免审计质量把关责任过于集中在审理机构。审计和审理各环节应各司其责，对因责任不到位造成严重的质量问题，做到有责必究，追责必严。七是在推进审理工作规范化的过程中，基层审计机关可从理顺审计业务流程的基础上，针对各类别审计项目的特点、重点、难点及问题多发点，进行审理工作预设，制定审理模板，提高审理工作的效率和规范性。

（二）提高人员认识

《审计法实施条例》第四十条明确规定审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理，正式确立了审理的法律地位。《国家审计准则》要求在全国审计机关推行审计项目审理，并就审计项目审理作了明确规定。因此，各级审计机关及审计人员应当认识到，审计项目审理是对审计质量、审计进度、审计廉政、审计结论落实等方面的全方位监督，是对审计权力运行的实质性监督。审理是审计业务管理和审计项目质量控制的新方式，是强化审计治理的根本举措，是自我监督、自我控制和自我纠错的重要手段，是审计机关及时发现、化解、处理审计权力行使隐患的基本制度保障。

加强审计项目审理工作，对保证审计机关依法行使职权，提高审计质量，确保对各类违法违规问题公正、公平处理，具有十分重要的意义。同时，还有助于促进审计人员认真履责，形成自我约束机制，提高审计执法效率，从而能规范具体的审计执法行为，避免行政复议、行政诉讼的发生。

（三）创新审理方式

国家审计机关开展审计工作的审计内容、审计方式方法和审计管理体制随着国家审计环境的变化积极创新，各地审计机关推动审理方式变革应该也是大势所趋，审理工作的内涵和外延要比以往工作更加广泛更具挑战性，应有效整合审理资源，实行差异化审理。一是常规性的审计项目的审理工作可以以两种方式进行，第一种方式由审计组报送纸质的审计资料，运用“询问审理”模式，以审计实施方案为基础，审计报告为总揽，强化全过程质量控制的审理。第二种审理方式推行“网上审理”，在审计信息化建设比较完善的情况下，由各审计组在审计过程中定期将阶段性审计成果或审计数据包上传至审计项目管理系统，审理人员进入项目管理系统对送审资料进行流程控制式的审理，及时反馈审理结果。二是积极推行 “全程跟踪审理”模式，对全国审计机关统一组织而由各级地方审计机关实施的审计项目和各级审计机关组织实施的工程建设跟踪审计项目，审理工作适当地向审计现场过程倾斜，由专职审理人员适时到现场进行审理，实地察看实物现场，查阅审计证据资料，督促审计组及时加强对现场质量的薄弱环节控制。达到掌握第一手审计信息，兼顾好审计过程和结果及审计目标的全过程全方位质量控制，提高审理工作深度的目的。三是对于行业性审计项目实行“交互式审理”或“集中式审理”模式。行业性审计项目一般由多个审计组实施完成，在审计项目现场审计结束后，以审计小组为单元，集中到一个场地采用交叉的方式按审理工作的标准、审理人员的思维方式方法进行审理，对重大问题集体讨论决定，对同一类型问题统一标准，既确保审计项目审计质量，又会起到“事半功倍”的效果。

（四）加大人才培养

古语云：“得人者兴，失人者崩”， 审理人才是审理工作成败的主要因素，也是审计项目质量控制关键因素。审计机关加大审理人才培养应做到：第一以专业资质、业务素养及资质为评定标准，从审计查证业务部门中选择综合素质优秀、业务能力突出的审计尖子进入审理机构，增强审理水平并起到引领示范作用。第二按照“双向流动、优中选优”的原则，加强审计一线人员和行政人员的流动，提高审计业务人员的理论水平和实践能力，培养后备审理人才。第三加强对审理人员的再教育和培养，每年编制培养计划，通过集中组织一批审理人员的培训学习、提高审理人员的理论修养和业务水平。第四采取“走出去取经，学他人之长” 异地交流的形式，学习外地一些先进的管理理念和好的经验做法。第五创新审理管理方式，在审理任务集中、人员力量不足、审理时间有限的情况下组织兼职审理人员，在有专职审理人员指导下开展对审计项目的审理工作。（何爱莲）

【参考文献】

[1] 审计署审计科研所 《国家审计机关审理制度研究》 2014(6)

[2] 福建省审计厅 《福建省审计厅审计厅关于进一步加强和改进审计项目审理工作的指导意见》 2014(3)

[3] 中国论文网 《怎样做好审计法制审理工作》 2015（9）