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浅谈强化国家审计与提升国家治理现代化水平
杨彩萍(审计署太原办)
 
【时间:2015年12月01日】 字号: 【大】 【中】 【小】

深刻认识国家审计与国家治理的关系,探索发挥国家审计在国家治理中的重要作用,强化国家审计在国家治理框架下更好地履行审计监督职责,并进一步推进提升国家治理的现代化水平,是我们当前需要深入研究探讨的课题。

一、国家审计与国家治理的关系

国家治理是执政党依法对国家事务、经济社会事务进行管理。国家审计是一种依法用权力监督制约权力的制度安排,目的是要维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。国家审计是国家治理系统的一个子系统-“免疫系统”。国家审计源于国家治理需求,服务于国家治理;国家审计的发展得益于国家治理的发展;国家治理的完善也离不开国家审计的推动。

(一)国家审计是国家治理的重要组成部分

国家审计随着国家治理的产生而产生,并随其发展而发展。在现代社会,国家审计基于政府对公民的受托责任而被赋予了更为深刻的内涵,成为国家治理体系一种内生性的制度安排,履行着法律赋予的独立的监督职责。

国家治理由相互联系、相互作用的决策系统、执行系统和监督控制系统组成,国家审计是监督控制系统的一部分,是国家治理结构中权力制衡机制并促进国家治理有效运行的重要手段,发挥着依法用权力监督制约权力的重要作用。它服务于国家治理的决策系统,对执行系统实施监督和约束,一方面维系国家治理中各治理主体之间的相互制衡关系,另一方面为决策层提供真实、准确的信息支持,是国家治理综合机制正常运转的重要保障。

(二)国家治理的目标和重点决定着国家审计的方向和内容

当前阶段国家审计参与国家治理的总体目标可以归结为两个方面:一是巩固国家治理调整的既有成果,促进现行国家治理体系的规范、有序和高效运行;二是通过对国家治理实际运行中出现的问题和隐患的审查、分析,评估公共政策的科学性和有效性,促进公共政策的调整和完善,推动理顺基础体制,实现国家良治。

(三)国家审计是国家治理的自我评价机制

国家审计是通过对政府及其各部门的风险管理、控制和治理程序进行确认才成为国家有效治理重要基石之一的。对于立法部门,国家审计通过预算执行审计帮助其确保有效的控制系统;对于行政部门,国家审计通过合规性检查和咨询帮助其实现治理目标。因此,国家审计是一支推动国家良治,增强国家公信力的力量。在我国,自审计署成立以来,坚持依法审计,推行审计结果公告制度、在审计报告中的建议权及促进整改、作为“免疫系统”捍卫国家经济安全,在现代国家治理中逐步推动国家良治。

二、国家审计在国家治理中的作用

(一)权力制约

制约公权力是国家治理的着力点。党的十六大报告提出“要加强对权力的制约和监督,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”,而国家审计是政府权力制约机制的重要组成部分,是综合经济监督的高级形式,必须而且能够在权力制约机制中发挥重要作用。首先,国家审计是民主与法治的工具,是权力监督制约机制的工具性要素;其次,国家审计的基本职能是对公共财政资金配置决策权与执行权的监督;最后,法律赋予国家审计独立的监督权,能不受外界干扰独立行使审计监督权,保证审计结论的客观性和公正性。

(二)利益协调

协调利益是国家治理的根本要求。国家的本质是一种协调社会各界利益冲突的机构,审计则是国家协调利益冲突的工具之一。国家审计具有宪法赋予的独立检查国务院各部门和地方各级人民政府财政财务收支真实、合法、效益的职责,可以通过对各级政府预算执行情况及其结果的审计,协调各地区、各部门的利益,为人大审核预算和监督政府行为提供及时、客观、可靠的决策信息。

(三)机制创新

创新机制是国家治理的极终目标。国家治理的战略目标是不断推动国家体制机制的持续优化与创新,为实现国家良治夯实制度基础。国家审计对被审计单位财政财务收支情况、国家政策措施落实情况和效果等的审计,揭示管理中存在的问题,并从体制、机制、制度层面提出改进的意见和建议,以促进国家治理的不断创新。

(四)风险防范

防范风险是国家治理的首要任务。国家审计是国家治理系统内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,通过开展财政金融审计、环境绩效审计、经济责任审计等各类型审计业务,可以适时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,维护国家安全。

三、国家审计如何在国家治理中发挥应有的作用

(一)开展宏观经济效益审计,促进政策贯彻落实

一个时期的宏观经济政策,体现的是国家治理阶段性的目标。围绕国家治理目标,国家审计的重点应当放在政策制定和执行上,关注宏观政策的适应性、科学性和协调性,政策是否符合客观经济规律;加大对政策执行情况跟踪审计的力度,及时揭露和查处在贯彻宏观经济政策过程中存在的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题,确保中央正确决策和部署落实到位。

(二)开展经济责任审计,强化对政府公权的制约

国家治理的核心是对“人”特别是“领导人”的治理,而经济责任审计是一种“人格化”的审计类型,通过对领导人经济责任的审计,进而评价政府或部门受托公共责任履行情况,为进行有效治理界定责任范畴。一方面要通过审计发现政府内控的薄弱环节,促进内控体系的完备和有效,加强政府自我控制能力建设,审查领导人履行职责是到位、有无违反廉政规定及其他违法违纪行为;另一方面,要推行经济责任审计结果公告制度, “让阳光和社会为问责导航”,促进政府责任的法制化和行政透明化。

(三)加强政府绩效审计,夯实公共管理基础

开展政府绩效审计,关注公共财政资金使用效益和政府管理行为的效果,以促进政府公共管理职能的有效实现,夯实公共管理基础。具体而言,一是通过对政府宏观经济政策的分析和测评,以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、宏观经济政策对国家发展的影响等等, 从而促进政府加强宏观经济调控职能,实现经济结构的优化;二是通过对政府投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的评估,分析其是否充分发挥了作用,取得了预期的成效,进而评价政府的具体经济行为是否产生了积极影响;三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析,判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。

(四)加强政府投资审计,确保公共资源的有效使用

对政府投资项目进行审计,有利于监督政府投资决策的科学性、公共资源使用的效率与效果性。强化政府重大投资项目全过程跟踪审计,积极探索项目招投标审计监督,加大项目竣工结算审计力度,及时遏制建设工程中投机取巧、乱签证、随意变更等问题,促进工程建设及资金使用的进一步合法、合规、有序。

(五)开展风险管理审计,高度关注金融运行风险

金融是现代经济社会的核心,金融安全是国家安全的第一道防火墙。国家审计应当强化风险管理审计,高度重视金融风险。既要关注金融机构的资产质量, 更要关注金融领域的经济犯罪案件,注重发现大案要案线索,打击金融领域的违法犯罪行为;同时要加强对金融监管机构审计监督,关注建立安全、高效、稳健的金融运行机制,促进金融监管机构依法履行职责。

四、强化国家审计提升国家治理现代化水平

(一)创新审计理念

为使审计这个“免疫系统”依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题,促进其他各系统的功能平衡,为宏观调控服务,维护国家经济社会健康安全,就需要不断创新审计观念,实现从“就审计论审计”的观念向“就审计论国家治理”的观念的转变,通过审计工作,促使有关部门转变管理理念,走集约化管理之路。同时,要积极推进审计管理体制改革,建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制, 尽快建立能有效促进国家治理的审计管理体系。要对国家审计职责定位和职能划分进行改革创新,增加和强化审计为宏观管理服务职能,为促进国家治理提供有效服务。

(二)创新审计运作机制

首先,要实现由以事后审计为主向以事前审计与事后审计并重的转变。事前审计对实现经济增长方式的转变尤为重要。其次,要实现从以财政财务收支审计为主向以财政财务收支审计与经济效益审计并重的转变,从以账表导向型审计向制度基础型和风险导向型审计转变。最后,要实现从微观审计为主向微观审计和宏观审计相结合的转变。

(三)完善审计法规制度

审计机关要在认真学习领会中央有关宏观经济调控管理政策的基础上,研究制定审计在促进国家治理中发挥有效作用的专门法规制度,从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能,保障国家审计人员正当行使监督职能。如制定《政府绩效审计准则》、《经济责任审计准则》等,修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规, 对国家审计机关如何为宏观经济管理服务、如何在国家治理中发挥作用等方面作出明确具体的规定。

(四)提高审计人员素质

国家治理为国家审计提出了更多更高的要求,提高审计人员素质是国家审计适应新环境新要求的必然选择,不断加强对审计人员的后续教育和培训,不仅包括审计专业知识、审计技能、计算机审计能力的提升,还包括法律法规、国家政策的掌握。探索实施审计人员到政府或部门的交流制度,全面提高审计人员素质。(杨彩萍)

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