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新形势下关于积极推进政策审计工作的几点思考
关士麟 胡文瑛(湖南省长沙市审计局)
 
【时间:2015年11月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】

《国务院关于加强审计工作的意见》首次以文件形式将政策审计的内容明确纳入了审计工作范围,对于我国审计事业的发展有着里程碑式的意义,意味着审计开始进入顶层制度设计层面,充分体现了党和国家对审计工作的日益倚重,给审计事业带来了新的发展机遇,同时也带来了巨大的风险与挑战。本文就新形势下审计机关如何直面挑战,领悟新使命、适应新常态、制定新策略,积极探索、全面推进政策审计,更好地服务于国家治理现代化进行了积极探讨。

一、当前我国政策措施审计面临的困难

一是政策评估难以操作。政策根据其制定的主体不同,分为多个层次,层级越高宏观性越强,往往涉及多个分目标多个领域多个层级,且上下层级和各相关部门间往往也未建立信息共享平台,以致审计机关无论是在各相关知识的掌握、相关信息资料的搜集上都存在较大难度,难以及时全面掌握各有关信息,将宏观性的政策目标分解到各个具体的分目标开展审计,并从整体上进行系统地审计评估。

二是政策审计相关机制尚未完全建立。我国的政策审计尚处于初级阶段,在法律依据上尚不充分,对于政策审计的范围、原则、方式方法、组织模式、实施步骤、评价标准等暂缺乏全面、系统地规定;对于审计如何定位,何时以何种方式介入,如何跨领域、地域,如何分阶段跨领域组织实施多层次的审计,尚未建立具体的操作规程。

三是政策制定及实施效果的评估缺乏权威的指标评价体系。因不同政策出台的背景、目标、任务、实施的对象、执行的主体不一,且即使同一政策,它的传导时间、执行效果因实施对象具体情况差异以致执行效果千差万别,目前还未能确立一个全面地、具有权威性的指标体系,对政策制定、执行情况进行定性、定量的分析与评估。

四是现有的组织模式已不能完全满足政策审计要求。近年来,审计署统一组织的大型项目逐年增加,各省、市级审计机关也通过上审下、交叉审等组织模式配合审计署或独立实施了一些大中型项目,积累了不少经验。但面对宏观性强、目标体系复杂、阶段性和持续性强,且有的还是分片、划区域实施的政策审计,在审计项目计划的安排和分解、审计力量的组织和分配存在较大的难度。

五是审计队伍现状与政策审计的要求存在较大差距。当前,我国各级审计机关人员年龄结构老化、知识结构单一、专业技能水平不高的情况较为普遍,尤其是在基层审计机关得到较为集中的体现。加之机制体制的限制,审计队伍职业化道路进展缓慢,人才流动性差,高端人才尤其缺乏,队伍整体素质偏低难于适应政策审计要求。

二、创新思维,提升效能,不断探索和完善政策审计

针对上述问题,笔者认为审计机关应从以下几方面着手,创新思维,提升效能,不断探索和完善政策审计,更好地服务于国家治理:

(一)转变思想,科学定位,准确把握政策审计方向

审计机关要从政策层面着手推动国家治理,必须着眼宏观、立足微观,从关注具体的经济行为、单一经济活动转向关注抽象经济政策、系统经济行为,从关注单一的执行效果审计到关注政策制定、实施、效应的全过程的审计;必须在全面了解和掌握需审计的政策的目的与目标体系、导向性作用、实施的原则、涉及的层级和领域、形成的机制体制等情况,从政策规划、计划着手,围绕各层级各阶段中心任务和工作重点,以经济活动的组织、资金资源资产的配置与使用绩效为主线,以项目为切入点,围绕中心、突出重点来开展审计工作;要通过将政策目标、内容、各个阶段、关键环节与相关的资源资金资产、具体的项目对接,科学界定审计范围、内容和重点,以在全面履职的同时,有效地防范“越位”、“缺位”带来的审计风险。

(二)深化内容,健全机制,不断摸索政策审计新路子

当前我国的政策审计主要还是执行情况跟踪审计,今后一方面应从源头入手,开展政策制定前期审计,针对政策拟定的目的和目标体系、实施的对象与范围、配置的资源资金资产、有关机制的搭建和机构的设置、各个环节以及上下左右之间衔接与控制、带来的经济和社会效益的预期等方面,分析、评估其可行性、科学性和效益性,提出建设性的意见和建议。另一方面应关注政策后期调整,剖析调整的原因是否充分合理、调整措施是否切实可行,跟踪审计预期的目的与效应是否达到。同时,在对整个过程的审计中还应关注所审计的各项政策措施之间以及与其相关的其他外部政策措施之间的配套衔接情况,用以优化政策体系,增强政策合力。

(三)创新管理,提升效能,全面适应新形势新要求

一是健全制度,促进政策审计日常化、规范化。各级审计机关建立健全政策审计相关法律法规、制度、办法,建立操作规程和政策审计的评价指标体系。制定评价指标体系应把握“全面性”、权威性”和“可比性”三项原则,将适应性与前瞻性、相关性与系统性相结合,从政策制定、执行、调整三环节入手,通过分析政策设立效益、执行管理效益、结果效益(主要包含经济效益、社会效益、环境效益),对政策进行综合性地审计分析与评估,做出客观、全面的审计评价。

二是提高项目计划的科学合理性,从源头入手确保政策审计效用。建议由审计署牵头制定各时期的政策审计实施规划,各级审计机关根据规划,在年度项目计划中一定比率安排不同层级的政策审计,并报上级审计机关统筹确定,做到有总有分、既有整体性又有地域性,统筹调度各方审计力量、整合提升各级各地审计成果。

三是创新审计项目组织模式,科学整合各类审计资源。各级审计机关在通过上下联合、交叉审计、跨区域联动等项目组织形式优化组合系统内部力量的同时,还可根据现有审计力量和项目需要,采取和其他部门联动的方式,如联合发改、规划、国土、政府采购监管等部门就项目中的某块专业内容一起开展审计检查;或采取和内审机构联动的方式,选择部分内部审计质量好的单位或挑选一批优秀的内审人员,采用交叉审或上审下的方式,与审计机关一起开展审计,在有效弥补审计力量不足的同时,也有利于审计机关和内部审计机构人员之间的相互促进提升。

四是建设四类人才库,打造职业化审计队伍。当前,审计机关应积极着手,从上至下建立四个库,即:审计机关人员信息库、外聘专家人员信息库、内审人员信息库和审计、会计服务中介机构信息库,着重掌握入库人员担任主审或参与过的项目类别、名称和取得的成绩、荣誉,为各级审计机关队伍建设和统筹调度人员提供参考。同时,加紧探索,建立一套完整的职业化建设体系,主要应包括:职业准则制度、职业准入制度、职业教育制度、职业等级考评制度、职业奖惩制度、职业监督与问责制度等,向管理要效益,以制度促发展,尽快打造一支适应经济社会发展要求的职业化审计队伍。

(四)强化审计整改,深入调研,推动政策审计成果的转化和提升

审计机关要以最迅捷的速度向各被审计单位和有关部门反馈审计结果,督促审计整改,推动政策的及时调整、修正,要注重对共性、突出的问题进行深入的剖析和调研,进一步深化审计的内容、提升审计成果的应用层面,深、准、快地推动政策的执行与完善。同时还应及时总结政策审计过程中的先进经验、经典案例,大力开展政策审计理论研究,理论与实践相结合,有力拓展政策审计的深度与广度,提升组织实施政策审计组织项目的效能,推动更多更好成果的诞生。(关士麟 胡文瑛)

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