浅谈保障性安居工程审计对稳增长审计的借鉴意义
刘珂(审计署重庆办)
【发布时间:2015年11月12日】
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摘要:为适应目前经济形势的需要,按照国务院的要求,审计署组织开展了对稳增长等政策措施贯彻落实情况的跟踪审计(以下称稳增长审计)。这项审计涉及政策措施多,涵盖业务范围广。为了更好地完成此项审计,笔者分析了审计署从2009年开始,已连续组织了6次的全国保障性安居工程审计项目。该项目在促进政策落实、推动政策完善上,从审计目标的制定、审计组织分工以及问题整改的跟踪检查方面,对于稳增长审计而言,具有一定的借鉴意义。

关键词:保障性安居工程 稳增长 跟踪审计

一、背景

政策执行情况跟踪审计本质上属于绩效审计(或称“效益审计”)的范畴。《最高审计机关国际组织绩效审计实施指南》将绩效审计的内涵归纳为:国家审计机关对政策是否得到正确执行和政策的社会影响及效果如何进行审计并发表意见,其中对于政策实施的效果性尤其应关注政策目标的实现程度1。党的十八大以来,中央政府出台了一系列旨在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策措施,如简政放权、加快棚户区改造等,这些政策为稳定经济形势,促进经济发展起到了重要作用。为进一步推动政策措施的贯彻落实,国务院决定,从2014年8月中旬起,由审计署组织全国审计机关开展稳增长审计,不但要掌握总体情况,揭示突出问题,还要深入分析问题产生的原因,落实各环节的责任主体,提出意见和建议。

2008年以来,审计署也组织开展过一些专项政策跟踪审计,比如汶川地震救灾款物和灾后恢复重建、扩内需相关政策措施落实情况、城镇保障性安居工程等项目的跟踪审计,都取得了较好效果,特别是已经连续开展6次的保障性安居工程跟踪审计项目,在促进政策落实、推动政策完善等方面,从审计目标的制定、审计组织分工以及问题整改的跟踪检查方面对稳增长审计都有很好的借鉴作用。

二、保障性安居工程制度发展与审计工作的开展

根据国家政策的不断调整,保障性安居工程跟踪审计每次都有着与政策相适应的审计内容和重点,也在不同阶段采取不同的组织方式来适应新形势的变化,通过不断地反映问题,提出建议,督促整改,推动国家保障性安居工程政策制度得到进一步完善,越来越多的人享受到了这一政策带来的实惠。

2007年,党的十七大提出将“住有所居”作为住房制度改革的总目标,国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号),为了解各地执行这一政策制度的基本情况,审计署于2009年组织各特派办对19个省市2007年以来廉租住房保障情况和2008年第四季度以来中央投资补助的棚户区改造情况开展了第一次全面审计。

2010年,审计署第一次对保障性安居工程审计项目开展跟踪审计,当时的跟踪审计内容相对简单,主要是掌握截至2009年全国保障性安居工程政策的开展情况,并跟踪检查2009年审计问题的整改情况,跟踪审计报告被纳入2009年审计报告内容一并公告。公告中主要反映了廉租住房保障政策在一些地方执行中出现的偏差,及时纠正了廉租住房保障资金被挪用和利用虚假材料套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金等问题。

2011年,国务院办公厅下发了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号),提出了“大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设”。同年,审计署组织各特派办对18个省、自治区和直辖市66个市县2011年城镇保障性安居工程建设管理情况进行了审计,揭示了保障性安居工程建设管理存在困难、资金筹集和管理不够规范、项目管理不到位、分配及后续管理不够严格等问题,引起各有关方面的高度重视,国家发展改革委印发了《关于发展改革系统要继续加大工作力度切实做好2012年保障性安居工程建设工作的通知》(发改投资〔2012〕321号),要求各级发展改革部门加强保障性安居工程建设管理工作。

2012年,党的十八大明确要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。随着《公共租赁住房管理办法》的出台,一系列促进保障性安居工程筹资、建设的相关政策也陆续到位。为此,审计署组织了全国审计机关开展了对31个省(区、市)、5个计划单列市和新疆生产建设兵团2012年城镇保障性安居工程(包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造等)的投资、建设、分配、后续管理及相关政策执行情况的全面审计。通过审计,督促了地方各级政府认真贯彻落实中央和国务院的各项政策要求,加快推进了城镇保障性安居工程建设和棚户区改造,初步摸清了全国的基本情况,并针对保障性安居工程管理和住房分配存在的问题,提出了相应的审计建议。

2013年,《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)对棚户区改造工作作出全面部署,并提出了“2013年至2017年改造各类棚户区1000万户”的工作目标。审计署迅速行动,及时制定跟踪审计工作方案,将棚户区改造规划实施情况和保障性安居工程建设管理中的突出问题作为重点跟踪审计。针对套取骗取棚户区改造资金、棚户区改造项目拆迁安置实施不规范,违规分配安置住房等问题进行了公告,及时要求整改了与政策要求不一致的行为。审计组织方式也发生了变化,开始让更多的地方审计机关参与跟踪审计。

2014年,国务院办公厅出台《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号),提出进一步完善棚户区改造规划、落实好各项支持政策等7项工作措施。住房城乡建设部、发展改革委、财政部等有关部门也陆续围绕棚户区改造出台了一些具体措施。结合当前的经济形势,审计署的跟踪审计重点就锁定在了棚户区改造配套政策,特别是社会融资等资金政策的落实上。同时审计组织方式也逐渐由以特派办为主,变为以地方审计机关为主的模式。

三、保障性安居工程审计特点对稳增长审计的借鉴

保障性安居工程的建设从2009年以前的分散小规模建设,到2011年的大规模建设,再到2014年的合理优化,连续6次的保障性安居工程跟踪审计紧跟国家政策的贯彻落实这条主线,重点揭示建设、管理、分配中存在的主要问题,有针对性地提出审计建议,为推动国家政策的制定和完善起到了重要作用。经过笔者分析,保障性安居工程的跟踪审计主要具有以下几个特点:

一是把握政策变化,立足审计目标。6年来,保障房政策从最初以廉租房为主,到公租房和廉租房的并轨运行,再到加强棚户区改造工作。审计随着政策的变化不断改变每次的审计目标和审计重点,国家政策也根据审计发现的问题不断地加以完善。

二是变化组织方式,适应审计目标。审计组织方式由最初仅有特派办审计到以地方审计机关审计为主,从最初对18个省66个县市的审计覆盖到全国31个省、5个计划单列市和新疆生产建设兵团的所有县市,审计范围不断扩大,审计的成果不断丰富,也为政策的制定和完善提供了更为有力的支撑。

三是追踪整改问效,完善监督机制。跟踪审计工作中,追踪整改是审计报告中必不可少的一部分。6次保障性安居工程跟踪审计对于屡次出现的问题,审计不仅仅是继续在报告中反映,更多的是和被审计单位一起,认真分析深层次原因,找出问题根源,提出解决问题的意见和建议。经过审计,一些确实不好整改的问题,其问题金额及数量是趋于减少的。

从2014年8月开始的稳增长审计涉及政策措施多、涵盖业务范围广,是对国务院各项政策贯彻落实情况的全面系统持续地跟踪审计,最终目的就是为了确保国务院各项政策措施落实到位,保障经济平稳健康运行。参考保障性安居工程跟踪审计的经验,稳增长审计可以重点考虑如下几点:

(一)紧跟政策发展变化,制定明确目标

稳增长审计和保障性安居工程不同之一在于稳增长审计需要在短时间内对多项政策进行跟踪,这就要求稳增长审计的目标需要更加明确、更加有针对性。首先,要把握政策的时效性和适应性,特别要发现政策落实过程中存在的各种问题:对于因为宣传不到位,配套不到位,意识不到位导致政策不执行的,审计要坚决督促其整改;对于因为客观原因无法落实,要及时反应相关情况,协调上下级,协调各部门配合解决。其次,每个阶段依据政策制定的审计目标要明确、有针对性,要在充分吃透政策的基础上,抓住政策落实的关键环节,抓住政策执行的关键部门和重点环节,抓住政策实现的关键影响因素,重点突出,真正发现可能导致政策落实不畅,甚至会给经济,给人民切身利益带来影响的问题。

(二)变化审计组织方式,适应形势需要

稳增长审计和保障性安居工程审计的又一不同之处在于保障性安居工程审计的跟踪周期是一年,审计机关有更多的时间来制定审计目标和重点,而稳增长审计的跟踪周期现在是一个月,而且每个月的侧重点还有所不同,这对审计的组织方式也提出了新的要求。参考保障性安居工程审计的经验,可以先由特派办对某一重点事项在局地开展审计,然后即时总结经验,如果需要可以联合特派办和地方审计机关一起针对该重点事项在全国开展审计,最后该重点事项后续整改事宜的跟踪,可以交由地方审计机关跟进。这样可以充分发挥地方审计机关分布广,人员多,方便开展跟踪审计的优势,特派办也可以抽出精干力量集中突破下一个重点事项。

(三)追踪问题整改情况,督促政策落实

稳增长审计由于每个阶段的审计时间短,需要及时跟踪被审计单位的整改进展和落实情况,对未及时整改或整改存在困难等情况,在深入分析原因的基础上,一方面要求各级单位要切实落实政策制度要求,另一方面也要跟踪经济形势变化,提出政策措施需要改进的地方,从根本上解决问题根源。其次,采取主动发函给政府、单位问询有关问题或事项的处理情况和结果或要求相关参审单位了解有关情况等方式,将审计发现问题的整改落实情况作为重要内容进行检查,采取措施,督促相关部门真正整改到位。

四、结语

2014年10月,国务院发布了《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号,以下简称《意见》)。《意见》提出,“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况,特别是重大项目落地、重点资金保障,以及简政放权推进情况,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,反映好的做法、经验和新情况、新问题,促进政策落地生根和不断完善”。因此,稳增长审计在当前形势下是必要而且必须开展的审计工作,各级审计机关必须深刻领会政策跟踪审计任务的重要意义,充分利用以前审计的经验,采取多种方式,创造性地开展工作,进一步发挥国家审计作为国家治理的基石和重要保障作用,促进国家政策落地生根。(刘珂)

参考文献:

陈昌满. 对如何做好政策跟踪审计的几点思考. 中华人民共和国审计署网站

19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果. 中华人民共和国审计署网站

66个市县2011年城镇保障性安居工程审计结果. 中华人民共和国审计署网站

2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果. 中华人民共和国审计署网站

2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果. 中华人民共和国审计署网站

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