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浅谈设立政府投资审计机构的“七个要点”
黄荣华 喻平(湖南省长沙市审计局)
 
【时间:2015年11月11日】 字号: 【大】 【中】 【小】

近年来,随着城市化进程的加快和政府性投资的增多,政府投资审计作用日益凸显。全国各地审计机关均加速相关领域的转型升级,各种模式的政府投资审计专业机构先后成立。整个投资审计领域从单一的财务收支审计向全方位审计发展、从区区几人向兵团作战发展、从清一色的财务审计人员向多专业人员共同作战发展,呈现出更独立、更全面、更专业的新局面。然而,考虑到经济运行复杂化和投资领域违规行为不断翻新,政府投资审计在大发展的同时存在较高风险。政府投资审计机构的设立不能一拥而上、赶时髦、搭个架子,既要与时俱进、不断创新,又要做到依法依政策、提高效能、防范风险。笔者认为,设立政府投资审计机构必须考虑以下“七个要点”。

一、政府决策要支持

《审计法》明确规定:“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作”,即审计机关是在地方行政一把手和上级审计机关的领导下开展工作。新机构的设立及运行需要一定的人员编制、办公场地、运行经费、政策支持及相关部门的协调配合,没有地方政府和上级审计机关的支持,投资审计专业机构难以设立。

二、制度体系要完备

《审计法》第二十二条虽然赋予了审计机关对政府投资预决算进行审计监督的权限,但未作具体表述,加之各地方政府实际情况和政府投资规模的差异,审计机关应积极配合地方政府出台与地方经济发展相匹配的政策法规,作为规范投资审计的依据以及具体操作的指导性文件。

纵观各地审计部门已成立的投资审计机构,多数情况由政府颁布了《xxx政府投资审计监督办法》,有立法权的地方则由地方人大出台了《xxx政府投资审计监督条例》。这些规范性文件从审计范围、审计内容、操作流程、法律责任等方面为投资审计提供依据,成为审计部门开展工作的纲领性文件。同时,政府投资审计程序复杂、环节繁多,无论哪个程序、环节都离不开与之相匹配的规章制度来支撑,建立科学完整的制度体系是规范政府投资审计的重要保障。

三、机构设置要合理

审计机构和人员是审计执法的主体,政府投资审计机构无论以何种形式出现,都必须有健全的机构和固定的从业人员。从各地的投资审计机构来看,机构大致有四种类型可供参考:

1.完全行政类。人员全部由公务员组成,具有独立法人资格,经费纳入财政预算,执行审计程序或简易审计程序。机构名称一般为:xx市审计局政府投资审计专业局。这类机构成立时间较早且门槛较高,很难复制,可能成为“绝版”。

2.半行政半雇员类。人员由公务员和政府雇员组成,经费纳入财政预算,聘用拥有全国注册造价师执业资格证书的工程类专家(一般2年一聘)为从业人员,实行年薪制(一般年薪为10万元以上,沿海城市较高),无独立法人资格,人财物由审计部门统管,执行简易审计程序。机构名称一般为:xx市审计局政府投资审计专业局,全面取代审计部门原有的投资审计内设机构,主要负责对政府投资项目的工程概算、预算、招标上控制价、结算进行审计,审计覆盖率较高。

3.事业类。人员为事业编制,经费纳入财政预算,有独立法人资格,无行政执法权,接受审计机关委托,对重点项目或交办事项进行审计,由审计机关作出审计结论。机构名称一般为:xx市投资评审中心,审计部门依旧保留投资审计相关内设机构,协调审计计划、项目分配等事项。

4.其他类,也可以称为综合类、混合型。有的在内设投资审计机构中,增加少量工程技术类人员,与财政评审机构在项目上进行分工,对政府投资项目选择性地进行审计;有的仅对中介已审项目进行少量抽审。这种模式存在于县级审计部门,不成建制,规模较小。

四、职责划分要明晰

基本建设项目的监管涉及到众多部门,项目财务决算和结算审计一般是由财政和审计来实施,随着审计职能的增加,审计有逐步取代财政相关职能的趋势。

由于全国各地情况不一,审计履行上述职能未完全到位,目前仍有部分地区由审计和财政共同实施项目财务决算和结算审计,职责划分欠明晰,重复审计甚至互相推诿、扯皮的现象也时有发生。有鉴于此,设立政府投资审计机构须明确相应的职能职责,与财政相关职能做好明确的“切割”,真正发挥投资审计的作用。

五、审计模式要规范

投资审计模式是投资审计机构运行的基本方式。确定审计模式的前提是既要合乎相关法律、法规,又得具有可操作性,能够防范风险,达到既定的期望值。投资审计模式的设定受政策、资金、人员、项目等条件的限制,现行的模式多种多样,但大多基于以下两种基本模式并由此派生的其他模式。

一是二审制,笔者简单的自定义为:审计、再审计。由审计部门对一审中同一被审计对象再次实施审计。一审由中介机构承担,实行政府购买服务或由业主支付费用,二审由投资审计机构人员承担。二审制派生的模式较多,如:一审由业主自行委托中介机构审计,二审由审计部门承担;有的二审也由审计部门委托中介机构进行,审计部门认可其审计结论。

二是三审制,笔者简单定义为审计、审计、再审计,基本工作铺展与二审类似。无论采用哪种模式,其最终达到的目的都是促使审计结论更加真实、准确、有效,既为政府节约建设资金又防范自身风险。

六、专业人才要充足

投资审计专业性强,拥有一批专业人才是搞好投资审计的关键所在。目前,专业人员的来源渠道主要有公务员录用和聘用二种途径。在人员录(聘)用过程中应注意以下事项:

1.年龄结构要合理,不能过于追求专业人才的年轻化,而忽视实际操作能力;

2.专业结构要合理,不能过于单一,既要有土建类造价师,还要兼顾其他工程类型;

3.同城类似机构的专业人员薪酬、待遇要基本一致,避免人才的频繁流动和无序竞争;

4.建立人才库,健全人才激励机制、培训机制,保持队伍稳定。

从全国范围来看,投资审计造价咨询类人才供不应求,在经济欠发达的县级区域尤为突出,如何培养和留住专业人才,解决人才方面的后顾之忧,是值得决策者思考的问题。

七、经费保障要到位

俗话说“兵马未到,粮草先行”。充足的经费支持是机构运行的保障,也是确保廉洁从审、审计公平公正的后盾。从目前的投资审计机构来看,经费一般分为两类,一是聘用人员经费,二是政府购买服务经费,二者都必须纳入财政预算,缺一不可。

目前,个别地方在政府投资项目的结算审计中,中介服务费的支付方式和标准不一致,有的由业主支付并列入建设成本,有的向业主和施工方分别收取,这些情况的存在将成为投资审计的隐患。

政府投资审计机构设立的宗旨在于保证项目审计质量、提高审计时效、规范基本建设程序、有效控制工程造价,进而以点带面,全面规范政府投资领域和建筑市场,真正发挥审计在政府投资领域的作用。(黄荣华 喻平)

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