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国家审计职业化的内涵、困境与路径选择探讨
孟金卓(审计署太原办)
 
【时间:2015年11月09日】 字号: 【大】 【中】 【小】

摘要: 推行国家审计职业化改革是国家审计发展变革的必然需求,也是国家审计服务国家治理的重要保障。行政型审计体制下的独立性不足问题制约了审计职业化的步伐,而当前的行政管理方式无法满足国家治理对审计人才的需求。为此,应当改革现行的审计管理体制,从人事任免、经费安排等方面强化上级审计机关对下级审计机关的领导与管理。同时,应当通过管理模式创新、制度建设保障等多种途径大力推进审计职业化进程。

关键词:审计职业化、独立性、队伍建设

强化审计队伍建设是国家审计服务国家治理的重要保障,打造一支优秀的审计队伍是扩大审计成果、提升审计质量的必要前提。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,党中央提出了推进审计职业化建设的要求。这一要求在《国务院关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)中被进一步明确为“着力提高审计队伍的专业化水平,推进审计职业化建设,建立审计人员职业保障制度,实行审计专业化技术资格制度,完善审计职业教育培训体系,努力建设一支具有较高政治素质和业务素质,作风过硬的审计队伍”。

由此可见,审计职业化建设将是近期审计体制改革的一项重要内容。然而,官方对于什么是审计职业化、如何实现审计职业化等基础问题并没有一个较为明确的指导性意见,学界对此也没有一个较为统一的认识。开展国家审计职业化研究,既要探讨国家审计人员从事审计工作所需具备的专业能力要求以及服务于审计工作所需的相关制度,也要从现实问题出发探索切实可行的审计职业化路径及改革措施。本文以国家审计职业化的内涵解读为基础,分析当前体制下推进国家审计职业化面临的困境与成因,并提出进一步推进国家审计职业化的具体路径。

一、国家审计职业化的内涵

对“职业化”的理解应当以正确认识“职业”为基础。职业是伴随着社会分工深化而逐渐产生的,通常是指利用业务知识、专业技能和明确职责来取得收入来源的社会工作。随着职业的出现,对于从业人员的素质要求变得更为明确,对职业环境的规范建设更为完善。职业化的概念可以从动态和静态两个角度进行解读。静态视角下的职业化是指职业人员需要具备专业能力与素养,职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域,并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态(孙柏瑛,2004)。[ 孙柏瑛编著.公共部门人力资源开发与管理[M].北京:中国人民大学出版社,2004 年,第 34 页,]动态视角下的职业化可理解为某种职业发展成熟的一个过程,这一过程包括从业人员培训、获得社会认同、制定行为准则等。所以说,静态研究关注于职业群体的角色定位、职业能力和职业规范,而动态研究关注于某种职业走向标准化、规范化和制度化的实现路径。从静态视角来看,审计职业化是指在标准化、规范化、制度化的国家审计环境中,国家审计以实现国家良好治理为终极目标,审计从业人员具备拥有专门的知识结构,特殊的技能方法以及独立、公正、公开的职业形象,并在其执业领域拥有权威性,审计工作能够实现人才资源的有效配备,权责分明,并且具有能使自身不断更新进步的机制活力(王鲁平,2013)。[ 王鲁平.国家审计职业化及管理对策[J].中国审计,2004(12):62]从动态视角来看,审计职业化是指审计组织、审计人员资格认定、审计业务的取得、审计程序的执行、审计证据收集、审计结果和审计评价意见的发表等一系列工作必须按职业化标准要求形成一种职业特征(刘恋,2010)。[刘恋.论我国政府审计职业化管理[J].长沙大学学报,2010,24(4):34]

(一)国家审计职业化是提升国家审计能力的基本要求

国家审计是国家治理系统中的内生子系统,其基本职责是完善国家治理、推进国家善治。国家审计的价值理念和运行能力的状况决定其作用于国家治理的有效性程度。国家审计在文化层面要注重组织文化建设、审计精神培育、职业道德塑造;在制度层面要健全完善保障措施、激励方式、约束手段;在机制层面要维护审计独立、确立审计权威、维护执业权益;在个体的素质与能力层面要确保专业知识适应国家审计的综合性要求、审计技术适应审计对象变化、精神气质适应独立开展审计实施。由此可知,为保障和提升国家审计服务国家治理的有效性,就必须以国家善治作为价值理念,完善审计制度体系,优化审计人员素质。所有这些,都指向了一条重要轨道——国家审计职业化。只有推进国家审计职业化才能确保国家审计有效服务国家治理。可以说,国家审计职业化是国家治理的内生性需求,是国家治理发展的必然,是国家实现善治的基础条件之一。

(二)国家审计职业化是国家审计职业发展的内在要求

政府审计职业肩负着独立监督公共受托责任履行情况的特殊职能,有着明显的政治性和显著的公共性。复合型知识结构、较高的业务素质、良好的职业道德和丰富的实践经验是审计人员做好审计工作的必备条件。为了使得审计人员在审计活动中体现其职业特性,就必须对审计人员实施职业化。随着公务员考录和考核机制的完善,公务员的职业准入资格变得越来越严格,审计队伍的整体素质有了一定的提高。但是我国现阶段审计人员的知识结构和工作能力与新形势的要求有着不小的差距。实行审计职业化,建立规范的审计职业准入、职业培训和职业保障制度,有助于提高审计人员素质,实现对审计队伍的科学管理,为审计机关依法独立行使审计监督权提供高素质的人员保障。

可见,国家审计职业化不仅是国家治理的内生性需求,而且也是国家审计履职的现实需要、是国家审计发展的高级形态。国家审计的职业化及其发展水平,对于提升依法治国能力、提升审计履职能力、提升政府公信和社会公正能力,都是极其重要的决定因素。国家治理与国家审计的发展必将造就国家审计职业化,国家审计职业化又将促进国家审计的发展并推进国家善治。

二、国家审计职业化面临的困境与成因

我国的审计组织体系由国家审计、社会审计、内部审计三者构成。社会审计职业化相对较为成熟,内部审计职业化近年来发展较快,而国家审计的职业化则受体制因素制约而发展较慢。根据社会学家库尔特根的职业化程度衡量标准,我国的国家审计虽具备职业化特征但并不十分完整,基本处于半职业化的阶段(陈莉,2009)。[ 陈莉.国家审计职业化特征分析[J].财会月刊.2009(5) :62]正确认识国家审计职业化中存在的问题,既要分析公务员职业化中普遍存在的问题,又要从国家审计这一职业中寻找特殊问题。唯有如此,才能完整地认识国家审计职业化面临的困境,进而思考未来改革的方向与路径。

(一)我国公务员职业化中存在的普遍问题与成因

《公务员法》出台后,对公务员职业化的理论研究得到了较快的发展,目前的共识是公务员职业化过程中存在很多问题,离职业化的标准还有相当大的距离。第一,公务员职业精神缺失,没有形成与公务员职业特有的职业精神和职业风范。公务员的行政价值取向应当是公共性,而非追求个人或特殊群体或集团的特殊利益。公务员作为行政权力的持有者,个人的道德自律和职业精神的引导有可能在各种诱惑面前失去作用,以至于公务员的个人行政价值追求与公共行政的价值追求的错位。第二,公务员职业能力建设不到位,难以满足行政工作的需求。国家公务员通用能力标准比较全面,但是能力考核标准过于笼统,缺乏细化的指标体系设计和行之有效的考核方法,考核结果无法客观反映公务员的职业能力。而职业能力培训流于形式,加上部分公务员没有进取精神,进一步加剧了公务员职业能力水平与行政管理工作需求之间的差距。第三,公务员职业行为欠缺规范,失范现象比较严重。我国对行政自由裁量权的细化和量化程度不够,公务员在行政活动中自主性较强。由于缺乏有力的监督,不合理的使用自由裁量权问题尤为突出,有悖于当代职业行为规范,不利于职业化价值观的树立。

出现上述问题的原因是多方面的。首先,公务员管理机制不完善阻碍了职业化进程。公务员竞争机制、考核机制和激励机制没有在实践中有机结合起来,缺乏可操作性和系统性。由于考核结果不能客观地体现出公务员实际业绩之间的差异,激励机制自然无法正常运行,干部选拨任用中也就自然而然地出现了对其公正性的质疑,最终导致公务员责任意识薄弱、行政效率低下、裙带关系复杂。与此同时,公务员监督机制无法有效运行,既没有在公共部门内部建立道德监督制度,又无法单纯依靠来自于社会舆论的外部监督,难以约束公务员的行政活动。其次,传统行政文化妨碍职业化意识的养成。传统的专制思想、集权思想与人治思想对于我国的公务员职业道德和职业操守造成了极大的消极影响,压抑了公务员个人的自主性和独立性,不利于公务员职业意识养成。加之公务员不注重个人职业精神和职业能力的培育,缺乏职业生涯规划,公务员的自身价值不能得以释放。

(二)审计职业化中存在的特殊问题与成因

1.国家审计的独立性有待加强

宪法第91条、第109条规定了国务院和县级以上地方人民政府分别设立审计机关并“依照法律规定独立行使审计监督权”。审计法第五条规定了审计监督权独立行使,“不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”;第十一条规定了经费保障,履行职责的必须经费“由本级人民政府予以保证”。这种法律定位,虽然明确了审计监督权的独立行使,但同时也明确了审计体制及审计经济地位的依附性,形成机构管辖和经费保障皆依附于本级人民政府的事实逻辑和行为方式。这一问题在地方政府层面尤其明显,地方审计机关在组织和心理上服从于地方政府,事实上又弱化了审计机关的独立性。究其原因,一是省以下审计机关经济独立性不够,二是地方审计机关人事体制独立性不够。审计法的经费保障条款对地方政府财政预算活动并没有实质性的约束,地方审计机关倾向于承担更高的审计风险以获得更多的预算拨款。同时,地方审计机关领导班子成员的任免,虽然应当征求上级审计机关意见,却无需征得上级审计机关的同意。当地方审计机关的独立性受到挑战的时候,审计质量自然也就无法得到有力保证。

2.审计队伍的综合素质亟待提升

国家审计对象的复杂性要求审计人员具备跨学科、跨行业的专业能力,审计执业个体和审计执业群体需要具有适应审计对象动态变化的复合知识水平和研究能力。建构这种复合能力,重点在审计系统人员进出、专业优化、专家评聘、后续教育等环节,核心是干部管理自主权。尽管审计系统在招录计划阶段有专业、经验等岗位需求的决定权和专业短训的主导权,但其他人事活动,如提拔调动、军人安置、考学考职、人才引进等方面都在一定程度上受制于政府。因此,国家审计的需求难以落实到执行层面,复合性构建的自主余地狭小。与其他政府机关的工作人员相比,审计队伍中普遍存在专业背景相对单一、学历层次相对较低、年龄结构青黄不接等问题。问题的根源,在于现行的审计队伍建设难以突破现行公务员管理的窠臼。与其他公务员相比,审计人员的人力资本价值低估严重,成为审计职业化急需解决的问题。从审计人员的构成来源来看,无论是按照公务员考试录用的“新人”,还是从其他机关调入的干部职工,往往不具备审计工作必备的专业知识和技能,审计职业胜任能力堪忧。而优秀审计人员在现有公务员管理体制下又不一定能得到职务晋升,影响其工作积极性,也加剧了优秀审计人员流向市场的趋势。

三、推进国家审计职业化的现实途径

(一)加强审计机关开展法定审计的独立性

强化审计机关的独立性,是推进国家审计职业化面临的首要问题。国家审计职业化的推进既要在现行法律框架之内,又要强化审计机关的法定职权。推进的重点领域是强化地方审计机关的独立性,其基本思路在于通过制度建设保障独立性。主要途径应是构建两项制度:一是审计署署对省级审计机关和省级审计机关对市、县地方审计机关的直管制度;二是中央财政对地方审计机关特别是市、县机关工作经费的转移支付制度。实行这两项制度的体制依托和法律依据是:(1)省、市、县审计机关仍属地方政府序列,但在直管后退出政府成员单位,制度层面仍然是“地方人民政府分别设立审计机关”,这样的审计机构设置符合现行法律规定。(2)直管后沿袭地方政府和上级审计机关双重领导,体制设置符合现行法律规定,但人权、事权、财权的管理主体归属国家和省级审计机关,强化了省、市、县三级审计的独立性。(3)省、市、县审计机关工作经费统归中央财政转移支付,首先取决于国家审计的目标应是服从和服务于中央政府的,中央财政理应将其工作经费列入行政成本。其次,国家分税制形成了庞大的财力性转移支付预算和省管市、“省管县”的财政管理体制,可以通过中央和省级的财政预算实现对全国审计工作经费的管理、控制和调整,并可在中央与地方财政结算中通过体制补助等财力性转移支付资金渠道进行核算,一方面不增加中央和省级财政负担,一方面确保了审计的经济独立性。

(二)探索契合于国家审计的职业化道路

审计管理模式变革的目的在于打破国家审计现有行政局限,使其能够充分监督政府部门的公共受托责任履行情况。现阶段国家审计职业化改革的核心问题在于如何在现有的行政管理体制下,结合国家审计的特征和现实,提升审计人员的专业能力和综合素质,提高审计人员的积极性。解答这一问题的思路就是在现有的行政管理体制下合理融入职业化管理成分。

1.探索独具审计特色的公务员管理模式

首先,应当打造一支具有较高专业化水准的审计队伍。在国家审计职业化管理中,国家审计人员应当成为具有公务员身份的专业人士。应当优先考虑吸纳专业人士进入审计队伍,鼓励审计人员获取专业技术职称,以专业审计师的标准考核、选拔优秀审计人员,逐步提高审计队伍的专业化水平。其次,应当开辟国家审计人员的专业晋升通道。在现有管理中,审计人员晋升只有行政序列通道。晋升空间的缺乏与审计人才自身的职业规划之间自然会产生较大的矛盾。这种矛盾最终会对审计人员的工作积极性及主动性产生影响,进而会影响到审计工作的开展。专业晋升通道主要通过对审计人员业务水平和职业道德水平来对审计人员进行考核评价,从职业发展空间角度来激发审计人员工作积极性和主动性。再次,应当构建双轨制的薪酬体系。在公务员管理中,基于行政职位的薪酬管理机制已经比较成熟。基于专业技术职称的薪酬管理应借鉴司法、教育等领域的职业化经验,细致划分职称水平,确立不同职称水平所对应的薪酬待遇。最后,应当完善绩效考评机制。绩效考评的目的在于合理评价审计人员的实际表现与个人贡献,为审计人员的报酬核定、职务晋升提供客观依据,进而激发审计人员的主动性与积极性。

2.以制度建设强化审计职业化管理

国家审计职业化的推进需要一系列合理的制度建设作为保障。首先,要构建完善的审计胜任能力获取与保持制度。通过公务员考试录用的审计人员往往不具备国家审计所需的专业胜任能力,无法满足审计职业化的要求。全国统一的审计职业资格考试制度已经建立,但并没有和审计人员的准入建立严格的联系。应当建立和完善国家审计师资格考试制度,实行国家审计师资格认证制度。同时,要进一步加强和完善培训制度,加快审计人员专业知识的更新换代和结构优化,强化审计人员的职业技能。其次,要落实审计人员绩效考核。既要对审计人员工作行为是否符合相应的职业道德和法律法规进行考察,又要对审计人员的工作业绩和贡献进行评价。应当通过定期考核的方式,合理区分审计人员的综合表现等次,并将考核结果与奖惩挂钩,以实现对审计人员的良性引导和持续激励。最后,要设计合理的退出机制。通过末位淘汰等手段,保证审计队伍水平在一定标准以上,在审计队伍内部形成良性竞争的氛围。对于胜任能力不足的审计人员,如果无法通过培训、教育等方式达到审计人员的合格标准,应当调整到其他岗位或调离审计机关。为此,需要建立健全科学合理的审计人员考核标准体系,量化考核的细则,细化评价的标准,严格按照考核结果实施退出。

四、结语

国家审计职业化正处于理论研究和实践运作的探索阶段,既缺乏富有前瞻性的研究成果,也缺少成熟有效的推进机制,急需睿智的理论引导和科学的实践探索。本文从审计职业化的内涵出发,分析了当前审计职业化进程中面临的困难及其成因,并且在现有的制度框架下提出了提升审计机关的独立性、探索审计特色的公务员管理模式等建议。(孟金卓)

参考文献:

1.孙柏瑛编著.公共部门人力资源开发与管理[M].北京:中国人民大学出版社,2004年。

2.王鲁平.国家审计职业化及管理对策[J].审计研究,2013(2):10-16.

3.刘恋.论我国政府审计职业化管理[J].长沙大学学报,2010 (4):34-35.

4.陈莉.国家审计职业化特征分析[J].财会月刊,2009(5):61-62.

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