由于政府投资审计不仅为政府节约建设资金，而且还可发现和揭示投资体制、机制和制度层面中的问题，提出有针对性的改进意见和建议，因此政府投资审计工作受到社会各界和各级政府的重视。对于政府审计机关而言，随之而来的审计任务也越来越重，“政府投资审计全覆盖”、建立政府投资审计“必审制”等要求也应运而生。利用社会力量进行政府投资审计有效地缓解了国家审计任务重、力量相对不足的矛盾，扩大了审计机关的业务覆盖面，收到了很好的成效，但其存在的问题和风险也始终相伴相随。

一、利用社会力量开展政府投资审计的风险及原因分析

（一）审计理念和角色定位、操作规范上存在差距。 社会中介结构人员从事的是社会审计工作，其与国家审计在规范准则、审计程序、目标重点、机构设置等方面存在差异，导致了其与国家审计的要求存在差距。

（二）审计力度不够。 由于政府投资审计的审计对象一般都是政府部门，利用社会中介机构进行政府投资审计时，中介机构往往会觉得“腰板不够硬”，审计深度和力度达不到政府投资审计的要求。另外，由于中介机构存在以最低成本获取最大收益的经营本能，在审计中往往以质量服从效益，不愿意投入大量的时间与精力，存在审计质量风险。

（三）存在明显的廉政风险。 由于中介机构参审人员接触面广，平时与被审单位交往多，加上参审人员素质良莠不齐，相关法律法规不够配套完善，行业和中介机构内部廉政管理不严格，参审人员在为维护国家经济利益“站岗放哨”同时，容易受到不法分子的拉拢腐蚀和腐败攻击等因素，给审计机关带来廉政风险。

（四）对社会中介机构进行监管和考评、对审计结果进行复核需要耗费大量的精力。 对中介机构审计结果的复核是降低审计风险的有效手段，对中介机构的监管是规范审计机关利用外部审计力量参与政府投资审计工作行为的要求，能有效防范利用外部审计力量过程中的廉政风险，但这些工作同时又需要审计机关投入大量的人力与精力，与委托的初衷又存在一定的矛盾。面对新的形势和新的挑战，政府投资项目审计需要从理念、方法和手段上进行创新。

二、利用社会力量开展政府投资审计的对策

（一）推动建设单位内部审计发展

《审计署关于内部审计工作的规定》指出：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为。建设单位内部审计是对政府投资项目全面实施监督反馈的一道重要关口，在内控管理中的地位至关重要。其目的是促进和加强政府投资项目管理以及实现投资目标，它的内容十分广泛，内部审计作为一个单位、一级组织的管理部门,具有外部监督不可替代的优势。推动建设单位内部审计健康发展，使之成为审计机关政府投资审计工作的一个重要帮手具有重要意义。

一是要提高认识，转变理念。 一方面要提高对建设单位内审工作的认识。早在1992年，建设部就下发了《关于加强和改进建设系统内部审计工作的通知》，强调要加强和改进建设系统内部审计工作，使审计监督适应深化改革、加快经济建设的要求，更好地为加强企业管理、行业管理和发展建设事业服务。但现实中建设单位往往重视现场施工管理，而忽视内部审计，偏激的想法甚至认为内部审计与工期、效益等存在矛盾。其实内部审计是防范管理风险、促进和完善单位内部控制、提高管理效益的手段，在查错纠弊的同时，能够提示和配合各业务部门按照法定的程序推动建设项目规范实施，避免出现当局者不能正确认识和把握自己行为的“灯下黑”情形。这就需要加强对内审工作的重视，保证内审工作的独立性和权威性。另一方面内审机构需要科学合理定位。内部审计的目标定位应该由单一的监督职能转向为管理审计，以提高建设项目投资效益为核心，将监督融于加强建设项目风险管理、完善本单位治理。相应的，内部审计人员也不应是单一的监督者，而更应该是单位风险的防护者，发现风险领域问题并与相关人员一起解决，同时还要发掘改进建设项目管理的渠道，为各部门提供积极有效的建议。

二是内部审计要转变审计的方式方法 。传统的内部审计都是事后审计，往往都是问题出现后“亡羊补牢”，与现代的审计理念不相适应。内部审计工作需要关口前移，建立一种一种集事前、事中、事后审计为一体的全过程审计。在执行审计前，内部审计人员应通过对建设项目的各个环节进行风险分析，确定重点审计对象，在审计中，找出存在问题的薄弱环节，提出改进意见和建议，并将审计报告提交给建设单位负责人和被审部门。还要做好后续跟踪和调查，注重实效性，以保证审计建议得到有效落实。审计机关应加强对建设单位内审工作的帮助与指导，促进其依据国家的审计法律法规和内部规章制度实施内部审计。内审机构应加强与审计机关的联系与交流，建立健全内部审计规章制度，实现内部审计工作的法制化、制度化、规范化，切实维护内部审计工作的严肃性。

三是要加大培训力度提高内部审计人员业务水平。从目前情况来看，建设单位内部审计人员配备不到位，有的由其他部门人员兼任，有的甚至出现空缺。人员结构也不合理，懂财务的多，懂工程与管理的少，缺乏工程项目预结算知识、合同法务知识等。随着建设项目的市场化发展，投资方式日趋多元化，内部审计机构在人员的构成上也应是多元化的，不仅要有懂财务的审计人才，而且还应配备精通各相关业务的专门人才，选择经验丰富业务能力强的审计人员加入内部审计部门，使内部审计在单位内部控制制度中发挥更大的作用。还要加强对内部审计人员业务知识的培训，提高其业务技能。根据工作实际需要，加强如竣工决（结）算审计知识、财务知识、计算机技术和风险分析方法等的培训。此外，要加强同当地行业协会的联系，发挥协会在经验交流、信息共享、人才培训和组织后续教育中的重要作用，促进内部审计人员的专业素质的提高。与此同时，还应重视内部审计人员的职业道德素质的提高。

（二）强化社会审计政府监管和行业自律

“脱钩”改制后，我国社会审计得到了较大发展，但存在的问题也不容忽视。一是社会中介机构业务素质参差不齐，导致风险抵御能力差，社会信誉低，部分中介机构缺乏诚信意识、风险意识。二是独立出具审计结论的环境尚待进一步完善。一些企业的经营管理者是被审计人，同时往往也是审计业务的委托人，加上目前社会审计市场上存在着供需市场的不平衡，存在僧多粥少的现象，为了争夺相对固定的客源，中介结构竞争日趋激烈，其中不乏为了留住客户而提供“增值”服务者。社会审计作为政府审计的一个重要支撑，促进其健康发展意义重大。

一是要加强行业监管 。“行业监管”，顾名思义就是由行业自己管理自己执业中所出现的问题。一方面要明确行业自律管理的职能范围，充分发挥行业自律组织的作用，健全和完善机构设置。各级行业协会应加强和充实业务监管队伍，建立和完善质量监督体系，并赋予相应的行政处罚权，以提高行业自律监管的权威性。另一方面要建立同行业互查制度，并创造条件实行执业报备制度。通过采取事前及事后监管措施，对发现的违纪违规、弄虚作假行为，一律坚决查处，决不姑息。对故意作弊造假、职业道德败坏者，终身禁止进入该行业。

二是要完善社会监督。借助社会各界力量，加大对行业质量监督；建立举报制度，对涉及执业质量的举报，要认真核实坚决查处，对举报属实的进行奖励。主动邀请新闻媒体进行监督，对行业内违法违纪行为及时曝光，对查处情况如实披露不护短，进一步整顿和规范市场经济秩序。

三是要建立协调化的政府监管机制。 针对目前多头监管和重复检查的乱象，要理顺关系，明确定位，建立以财政部门为主导的各监管部门协调工作制度，加强各部门之间及部门内部之间的协调和配合，以法律、法规或制度的形式明确各政府监管部门的职责权限和分工，提高监管效能。此外，行业协会还应加强对社会中介机构的指导，促进其内部建立和细化管理体制，建立岗位责任制，加大业务培训力度，及时更新执业人员的业务知识，不断提高执业人员的综合素质。

（三）创新利用社会力量进行政府投资审计新模式

围绕政府投资项目审计全覆盖，按照依法依规，统筹资源、成果共享原则，强化政府审计，借助社会审计，吸纳内部审计，建立以政府审计为主导、内部审计为辅助、社会审计为基础的审计模式。审计机关制定统一的审计计划、实施方案、实施步骤、审计报告、处理意见的“五统一”标准，对每个政府投资项目派驻审计特派员，参与对内部审计、社会审计工作质量和效果的抽查、质量评估及量化考核等工作。

一是对政府投资审计项目实行计划管理，对社会关注度高、涉及民生的重大投资项目，由审计机关亲自实施。审计机关向同级政府申请专项审计经费，采用聘用制的形式聘用专业人员，纳入审计机关的管理与考核，实施审计工作。对审计权限内所有的政府投资项目派驻审计特派员，从建设项目前期准备阶段起实施全过程审计监督。负责审计项目的组织、协调、管理、监督等，参与对社会审计、内部审计工作质量和效果的抽查、质量评估及量化考核等工作。考评结果定期向行业主管部门通报。

二是审计机关通过公开招投标建立社会审计力量备选库，建设单位通过抽签摇号等方式在备选库里选择社会审计机构，签订委托合同，明确双方权责利，社会审计机构按相关规定驻场审计，按照“五统一”标准制定审计质量控制办法，按规定时间要求向审计机关报送跟踪审计情况报表等材料，重大问题及时报告，接受审计机关组织的审计工作质量抽查和考核。审计机关对其出具的审计报告进行核查。

三是内部审计机构受建设单位委托协助审计机关负责审计过程中的组织协调工作，在审计机关的指导下建立健全内部审计制度，对参审的社会审计机构工作质量提出具体要求,明确奖惩方式。参照对社会审计的质量考评结果，在国家规定的收费标准范围内协商确定审计费用。内审部门要加强与审计机关的沟通与交流，接受审计机关的业务检查和指导，落实审计机关审计整改意见。提升自身政策水平和业务技能，提高内部审计报告质量，强化审计成果的转化利用。（胡伟胜）