摘 要： 党的十八届四中全会将“深入推进依法行政、加快建设法治政府”列为全面推进依法治国的重大任务之一，并明确提出了“推进审计职业化建设”的重要要求。这在中国审计史上尚属首次。在整个审计职业化过程中，人的职业化是根本。要推进审计人员职业化，必须结合依法治国的大背景，深入分析当前的制约因素，同时借鉴国内外经验，分步骤、分层次进行推进。

关键词： 依法治国 审计 职业化

党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法治国的重大任务之一，并明确提出了“推进审计职业化建设”的重要要求。国务院《关于加强审计工作的意见》进一步指出要“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设”。这在中国审计史上尚属首次。审计职业化指审计制度、行为规范和知识技能等的规范化、标准化，是一项长期的系统性工程。在整个职业化过程中，人的职业化是核心。要推进审计人员职业化，必须结合依法治国的大背景，深入分析当前的制约因素，同时借鉴国内外经验，分步骤、分层次进行推进。

一、国家审计人员职业化是依法治国的客观要求

依法治国是当前我国的一项战略性任务，不仅需要建立健全各项法律制度，更需要建立服务保障依法治国的队伍，审计就是其中之一。审计人员职业化是提升审计队伍能力素质的必然选择，是依法治国对审计的客观要求。职业化的意义主要表现如下：

1、审计人员职业化有助于更好地服务国家治理。 提升国家治理水平是依法治国的内在要求，作为国家治理的重要组成部分，审计是国家治理的基石和重要保障。要更好地参与国家治理，审计必须要有一支专业素养高、技能水平强、综合素质过硬的“职业”队伍。审计队伍职业化有助于提升依法审计的意识和能力，提升审计工作质量，从而更好地发挥审计职能作用，推动政府机关各部门更好地依法行政，真正发挥好审计服务国家治理的作用。

2、审计人员职业化有助于提升审计地位。 审计职业化是“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”的重要方面。职业化就必须建立健全一系列保障制度，减少政府及相关部门对审计工作的干预和制约，确保审计人员能够依法独立行使审计监督权，更客观地对政策执行、资金使用情况等进行评价，真正做好落实重大决策的“督查员”、公共资金的“守护者”。审计职业化可以提升审计的独立性、权威性，从而提升审计地位，更好地发挥审计职能作用。

3、审计人员职业化有助于推进审计转型发展。 审计职业化不仅是外在形势要求，更是审计自身转型发展的内在需求。当前经济社会的快速发展对审计提出了新挑战，刘家义审计长概括为审计的“六个不适应”。对此，审计必须立足自身实际，改变旧有的一些制度和做法，培养一批适应新时代新挑战的“职业”审计人。随着专业化、制度化和规范化的推进，审计也不断加速转型升级。

二、国家审计人员职业化面临的困境

审计职业化归根到底是人的职业化。在当前依法治国背景下，要推进审计人员职业化，还面临一系列问题和困境。主要原因是审计机关的行政属性和行业属性关系复杂。作为国家行政机关，审计的行政属性往往大于行业属性。审计人员的准入、管理等和其他行业公务员区别不大，审计行业特点未能有效凸显。具体主要面临如下问题：

1、审计的独立性不强。 我国宪法和审计法都对审计体制进行了阐述，即我国实行的是行政型审计体制，审计机关是同级政府的组成部分，要接受本级政府和上级审计机关的“双重领导”。这样的管理体制下，审计虽然具备一定的相对独立性，但审计经费、领导任免、人员招录、审计项目计划确定及审计实施等，都受到本级政府及相关部门的干预和制约，审计的独立性大打折扣，这种现状不利于审计职业化建设的开展。

2、综合能力素质不高。 当前审计机关人员主要包括业务人员和行政人员，在部分基层审计机关二者数量基本持平。审计从业者的职业素养、知识技能还不够高，知识结构陈旧单一，审计人员大多只懂财务或工程，环保、民生等领域的专门人才匮乏。导致以上问题的原因：一是审计准入门槛较低。来源主要包括公务员考试、人才市场招聘、军转及各类调入人员。审计人员的职业背景、知识结构差别较大；二是审计人员待遇不高。与一些企业或单位相比，审计机关的待遇相对较低，影响了专业技能型人才的引进；三是职业培训不规范，缺乏针对特定岗位的系统性培训，培训缺乏问效。

3、职业责任意识淡薄。 责任意识是审计人员职业化的必备条件，但由于主客观原因，审计人员的责任意识和担当意识还较为淡薄。主要表现在：审计组长和主审的具体责任在项目实施过程中不够清晰，往往主审沦为审计组长的“打工者”；对自己的主审项目比较重视，对协审项目重视度不够；对审计项目质量要求不高，存在“过得去就行”的想法，审计不深不细，风险防控意识淡薄等等。造成以上现象的原因主要是审计人员身份的非职业化，目前审计人员大部分是公务员，这一“特殊职业”往往掩盖了审计的行业特性，审计人员拥有“铁饭碗”就容易导致干好干坏一个样、干多干少一个样的“大锅饭”格局。

4、人员管理缺乏行业特点。 如何加强审计人员管理是审计职业化面临的重要课题。目前，审计人员管理仍然采取行政事业单位人员管理办法，职位设定、晋升、选调等与其他机关没有明显差别，这就一定程度上掩盖了审计的行业特点，不利于审计人员的培养、发展。以人员晋升为例，审计人员走的仍旧是公务员序列的晋升路子，职务和薪金直接挂钩。抛开当前审计师职称的含金量问题，薪金待遇和专业职称衔接不够，这就导致一些业务强、技能高的审计人员因无法获得职务提升，而离开审计机关。因此，建立符合审计行业特色的人员管理制度势在必行。

5、监督考核机制不健全。 职业化要求审计人员要胜任自己的角色，能否胜任需要审计机关进行考核评定，同时加强监督，防止审计风险。当前各级审计机关都有较为完整的内控制度，这些制度包括考核激励约束机制和惩戒机制。但年终考核大都停留在激励表彰层面，惩戒机制很少用到。审计项目最初设定缺乏严谨科学的谋划，审计目标的实现情况、审计成果的开发利用情况没有真正作为对项目责任人评价的基础。此外，审计人员大都采取公务员和事业单位工作人员的管理，缺乏退出机制，导致人员臃肿，更新缓慢。

三、建立国家审计人员职业化制度设想

针对以上问题，审计人员职业化必须从顶层设计、制度建设开始，保障职业化有序顺利开展。这需要立足当前审计发展实际，充分借鉴国外及我国法官、检察官职业化改革经验，探索建立适应国家审计人员职业化发展的审计制度。

1、推进审计机关垂直管理制度。 党的十八届四中全会决定，要“强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”。人权、财权、物权脱离本级政府，切断了审计机关对当地政府的“依赖”关系，有助于提升审计的独立性。审计机关实行人财物垂直管理，可以更有针对性地进行体制机制改革，更有效地提升审计队伍能力素质和审计质量水平，这也是推进审计职业化建设的必要前提和基本保障。

2、完善审计职业准入和培训制度。 职业准入和培训直接关系到审计人员的能力素质。要适当借鉴国外经验，提高审计准入门槛。比如德国审计准入要求极为严格，要求必须具备大学本科以上学历，且年龄在35岁以上有五年以上相关工作经验；并且要具备审计专业知识，精通计算机、法律等知识。我国可以根据实际，对审计人员的学历水平、技能水平、工作年限、知识结构等通过考试进行筛选，适当减少行政或其他因素对审计队伍的影响。可以参考法官培训方式，建立专门培训机构和审计职业培训制度。审计方式要实现从普及型培训向专业化培训转变、从知识培训向岗位培训转变、从临时培训向定期培训转变。要建立培训考核机制，对培训效果进行评价。

3、完善审计岗位和岗位责任制。 在依法治国大背景下，近年来法官的职业化改革走在前面。目前，深圳市已经全面开启旨在“去行政化”的法官职业化改革，法院工作人员被划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类。法官实行单独职务序列管理，待遇与行政级别脱钩，按规定程序实现职级晋升。审计可以根据行业特点，职业岗位划分为行政管理岗位、职业技术岗位，岗位可以重合，又有各自发展空间。职业技术岗位可设置首席审计师、高级审计师、审计师、助理审计师等。各类审计师职位的获得不仅要有职业资格证书，更要有一定的审计业绩。审计项目主审采取竞争方式，主审由各类审计师担任，各类审计师的晋升以其所审计项目的数量和质量为基础，由上级审计机关负责评定。建立岗位责任制度，全面提升审计人员的责任意识，实施审计项目终身责任制，切实提升审计项目的质量水平。

4、建立健全绩效考核制度。 建立科学的绩效考核管理制度，是提升审计人员工作绩效和职业化水平重要途径。要建立专门的绩效考核机构，制定科学、规范的绩效考核指标体系，考核指标可以根据各地实际进行设定，考核对象主要是审计人员，内容包括职业素养、职业技能、工作实绩三个方面，各方面可以继续细化，比如工作实绩可以从审计数量、审计质量、审计效率、审计效果、创造性工作成果和突出事迹等方面来考核。考核结果要作为审计人员奖惩、晋升的决定性因素。改变只奖不罚的局面，对不符合审计职业条件的审计人员，采取一定程序、方式淘汰，退出职业审计队伍。通过科学、规范的绩效考核，积极构建起公平、公开、公正的竞争机制，形成“比素质、比能力、比业绩”的良好工作氛围，从而提升审计工作质量和水平。

5、完善审计职业保障制度。 一是保障审计人员的职业权力和职业地位。要保障审计人员独立公正行使审计权，排除行政机关、社会团体和个人的干预；除了正常工作变动，无法定事由、程序，不得对审计人员免职、撤职、辞退和处分。二是要积极推进审计机关工资制度改革，建立符合审计职业特点的工资待遇制度，切实提高审计人员的工资水平，并根据审计行业特点，完善超时工作补贴和特殊岗位津贴补贴制度，增强审计职业的吸引力，防止因待遇低招不到专业人才或业务骨干外流。三是针对审计人员外出审计时间长、工作压力大等特点，制定符合审计实际的休假、体检等制度，并切实落实到位，确保基层审计人员能够真正能够劳逸结合。（阚洪敬）