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关于设施农业建设项目的审计思考
冷军红 杨开敏 马晓强(湖北省武汉市审计局)
 
【时间:2015年10月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】

设施农业是在环境相对可控条件下,采用工程技术手段,进行动植物高效生产的一种现代农业方式,它能够突破地域、季节的局限性,显著地提高人们对农业生产环境的调控能力,是有效实现农产品的规模化、多样化和商品化生产的重要途径。近年来,各级政府高度重视设施农业产业化发展,把发展设施农业作为“三农”工作重心来抓,设施农业成为现代农业发展的一大趋势,财政资金投入规模明显加大。面对纷纷上马的设施农业项目,审什么、怎么审?通过审计实践,笔者认为可从七个方面着手。

一审项目建设科学性。首先要从源头审起,立项的科学性决定了项目建设的必要性。例如某市开展设施蔬菜基地建设,要求一年内完成7万亩建设任务。从项目本身的立意来讲,是为了供应保障、应急调控,是一件市民得实惠、农民稳定增收的好事,但是之前几十年蔬菜基地存量总规模才只有3万亩,一年内完成7万亩,一是短期内完成建设对业主来说资金压力较大,钢材和人工市场需求突然加大,导致钢材价格抬高、劳动力不足,加大了建设成本。二是几万亩设施蔬菜基地完工投入使用,本地供应能力大幅增加,外销渠道尚未打通,导致卖菜难,菜贱伤农,业主和农户种植蔬菜意愿不高,出现空棚或改种其他经济作物。所以项目建设应遵循客观规律,可行性和市场调研不足导致执行出现偏差。

二审项目规划选址合理性。设施农业选址一般要求选择生态条件良好、地形地貌相对平稳、道路分布合理、作业路连通主干道等区域。所以审计中首先就要评价项目规划是否在现代都市农业发展空间布局规划确定的区域范围内、地质条件是否合适。审计中常常发现项目计划变更较大,就是在项目立项环节,规划选址工作不到位造成。甚至是有的项目所处地理位置比较偏僻,地形为丘陵地带,不利于连片建设,平整土地费用高,土壤不适合种植,不利于产销运输。这样的项目即使建成,也达不到预期效益。

三审项目土地利用合法性。现代设施农业一般根据设施基地面积和配套需求,集中建设包括流通、科技服务、农资供应、信息和检测、废弃物处理设施等功能的产销综合服务体。这些综合服务体有的是永久性建筑,有的是临时性建筑,但不管性质如何,占用农用地均应经审核和备案。现实中,综合体普通存在违规占用基本农田、超标占用农用地等问题。尤为突出的是有些永久固定性综合体设施超出了国家有关规定,甚至涉嫌非法占用基本农田或者基本农田以外的耕地。

四审项目工程管理合规性。农业设施项目补助政策一般以业主建设为主,政府“以奖代补”。但是农业项目建设特点是点多、面广、时间紧,主管部门存在只注重进度管理、忽视工程管理现象,在业主的引进上把关不严,也没有严格执行农业项目建设程序,使少数资质不够、投资不足,甚至无农业生产经验、技术的业主,未经竞争就获取了项目,给项目建设和后期运营造成问题。审计中要特别关注项目施工是否符合技术规范,是否存在偷工减料、虚报造价,违规招投标,或者违规转、分包给个人,项目质量达不到要求,最终造成损失浪费等情况。

五审项目资金拨付规范性。审计要以资金为主线,财政资金流向那里就要审计到那里。审计中发现,农业项目业主整体素质参差不齐,有些主管部门未认真履行职责、监管不力,对业主和施工单位财务等资料未作规范要求,项目资金未专账、专户管理,也无资金管理制度,导致白条收据、送货单、结算单等不合规原始凭证列报支出,甚至个别业主以虚假的社会审计报告替代项目财务决算报告,造成支出真实性难以考证和国家税收损失。审计中要重点关注相关部门有无超进度、超范围拨付资金;有无重复立项、虚报造价套、骗资金;将不达标项目纳入验收范围并拨付财政资金,并追踪查实截留、挤占、挪用、超额拨付或套骗资金流向。

六审项目建设运营效益性。重点关注项目立项、建设、运营的各个环节,有无立项不实或重复立项、违规变更、建设不达标,虚假验收,或项目业主投资不足等造成项目损失浪费情况;完工项目有无闲置、撂荒、未种满种足,或挪作他用情况。评估产销综合体项目、生产体系项目建设运营是否实现项目建设方案预期效益,是否存在项目选址规划不切实际,地理位置、土壤、地形等方面均不适合种植;业主缺乏种植、管理和营销的相关经验,经营模式不成熟,导致设施空置或改变用途;科技化及机械化程度不高,劳动力成本偏高,导致种植效益不高;项目未充分发挥设施内种植效益,产销综合体显得可有可无,影响整体效益;生产体系建设不完善,特别是销售环节的建设不完善,相关部门未加强对项目的日常引导及监管等等。

七审项目机制建立健全有效性。项目建设完工后,更重要的是后期的管护以及效益保障考核监管。有些项目建成后效益不高,甚至荒废,也有主管部门的制度措施跟踪不到位的原因。例如某个蔬菜项目基地新建大棚188亩,由于三个股东内部产生较大分歧,建成后撂荒,其中一股东甚至用挖机将8个大棚边缘处损坏推倒。此事主管部门没有及时协调到位,在社会上来了不良影响。因此,必须建立健全项目资产产权、长效管护、使用管理等一整套机制,保障财政投入资金的效益,保障设施化优势的充分发挥、形成规模效应。(冷军红 杨开敏 马晓强)

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