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国家政策跟踪审计质量提升问题探微
杨志军(审计署太原办)
 
【时间:2015年10月12日】 字号: 【大】 【中】 【小】

一、国家政策跟踪审计的内涵及其特点

理解国家政策跟踪审计内涵,关键看三点,一是政策审计是以政策的制定、执行及后续评价或纠偏等为主要内容的审计工作;二是跟踪审计是针对特定需要的一定时段或较宽范围的审计对象,进行的全流程并确保适当覆盖面的审计工作,与非跟踪性政策审计之政策相比,政策跟踪审计所面对之政策倾向于各种宏观经济政策;三是执行,虽然部分文件及研究成果中往往笼统地说是政策审计或政策跟踪审计,没有提及“执行”二字,不过基于审计机关尤其是基层审计机关权限设置的局限,暂时无法跟进政策制定环节,对后续评价及纠偏方面也仅有建议权限,所以重点是以政策执行环节为审计对象的审计工作,李克强总理提出当好政策落实“督查员”要求之“落实”正与“执行”对应。具体而言,政策跟踪审计就是以中央制定的各项宏观经济政策为审计对象,评价其执行情况的效果性、效益性和合规性[王世安.跟踪审计在我国新发展的探讨[J].财政监督, 2011(10):63-64]。

与其他审计相比,国家政策跟踪审计有四个值得注意的特点,一是审计内容的综合性,政策跟踪审计比较彻底地跳出了传统财政收支审计的局限,因政策执行本身的综合性也超越了单纯的预算执行审计;二是审计范围的广泛性,基于国家宏观经济政策的层面之高及落实环节的层次之多,国家政策跟踪审计涉及面远非一般单项审计形态所比拟;三是审计维度的多元性,不仅要求合规,更要求相对于政策本身的到位及适当,另外还还要求效率。四是审计形态的持续性,一方面跟踪审计本身的性质决定了其相对于特定审计项目而言在时段长的漫长性质,宏观政策本身的稳定性及多个宏观政策之间的协调、接续等更注定了国家政策跟踪审计在持续性方面的特点。

二、制约国家政策跟踪审计质量及其研究的障碍及问题

目前,对国家政策跟踪审计的关注中,只是零星提及质量问题,但没有系统而专门的研究。之所以出现这种奇怪现象,笔者认为主要因为如下几方面障碍及问题。

一是发展阶段问题。与财政收支审计、预算执行审计、经济责任审计等其他类型的审计相比,国家政策跟踪审计是一个相对新颖的审计形态,是2008年全国审计工作会议以后才启动的,其理念的形成及实践层面的落实均缺乏厚重积淀,尚处于以摸着石头过河为特征的初步发展阶段,对质量的严格要求及提升问题还没有规模化地提上日程。

二是质量界定问题。提及审计质量应该有一个前提,就是如何界定质量。对于初步探索阶段中的国家政策跟踪审计来说,虽然在制定评价体系的尝试及一定成果,但这方面的探索及成果无论从量还是从质上说均比较有限,相对于国家政策跟踪审计这个大概念大范畴来说严重不足。

三是思想认识问题。在国家政策跟踪审计发展初期阶段,对审计范围及涉及项目的理解较窄,影响了具体实务层面的质量实现。容易单纯地将跟踪审计界定为各级审计机关在审计项目安排中以政策跟踪审计为名目统一组织的审计项目,在其他名目下的审计项目工作中没必要关注政策执行问题。在具体审计工作中,往往单纯地关注国家政策执行主体的相关行为,对基于执行效果考量的其他相关方面的调研缺乏明确的主动性及自觉性。

四是多方协调问题。信息不对称是制约审计质量的重要因素,解决这个问题的主要方法是沟通及协调。在特定中央宏观经济政策的执行过程中,会涉及到省、市、县(区)、镇、村等多个层面的系列相关方,涉及主体非一般审计形态所能比拟,这对审计团队而言,争取这些涉及主体的协调配合任务较重,难度也相对较大,很难获得足够的审计基础素材,审计风险大。这个问题得不到有效解决,政策跟踪审计就只能谈形式上的完成问题,而难言审计质量的提升问题。

五是资源调配问题。基于国家政策跟踪审计的系列特点,其对资金支撑、信息系统、人力资源等方面的要求比一般审计项目要高,应该调配充足的资源给予充分支持。在审计机关及相关部门预算没有大幅度提升的情况下,审计部门及团队可用资源往往比较有限,甚至直接利用应对其他审计项目的资源配置标准来应对国家政策跟踪审计项目。在这种情况下,系列政策跟踪审计项目只能在形式上勉强完成,很难谈具体质量提升问题。

三、提升国家政策跟踪审计质量的建议

切实推动审计人员当好政策落实“督查员”, 国家政策跟踪审计就必须思考质量提升问题。目前,提升国家政策跟踪审计质量应该主要从如下几个方面思考。

一要强化质量意识。在推动国家政策审计跟踪项目过程中,应该明确或强化质量意识,意识到提升国家政策跟踪审计质量的重要性,即便是初期发展阶段也不能单纯地完成国家政策跟踪审计的流程或任务了事,不能没有质量意识,也应该打造提升审计质量的内在动力。

二要完善质量评价体系。审计质量考核评价标准及体系的确定是提升审计质量的重要前提,也为后者提供了发展方向。对于初期发展阶段的国家政策跟踪审计来说,一蹴而就地确定全国性的权威标准体系不太现实,只能走由下而上的路径,在基层次的实践积聚到一定程度的基础上,在一定层面或领域不断总结,形成在不同层面和领域中公认的评价体系,以在条件不成熟的情况下尽量最大化地解决质量界定问题。

三是夯实基础工作。基于国家政策跟踪审计的系列特点,该类审计工作推进的基础条件比其他类型审计工作要高。所以,提升国家政策跟踪审计质量,必须先夯实基础工作,确保到位,比如应该形成可能比较粗糙但确保呈现体系化姿态的工作机制,挑战相关预算,修正协调沟通机制等。

四是人才储备。在人才储备方面,最直接的要求是让现有审计人员掌握所涉及审计项目背后的各种宏观经济政策及其相关知识与技能,以便能对政策执行情况进行客观而合理的认识和判断。最主要的要求是在能尽量扩大审计团队阵容的基础上,有针对性地配合各种专长不同的人员,以合理的搭配形成团队的最大合力。在人才及素质储备暂时不到位的情况下,可以重点考虑外部专家的选择和使用问题。

五是创新审计方法,基于政策跟踪审计本身的复杂性,在具体审计实务过程中需要灵活地运用丰富的审计方法。审计团队成员在推动政策跟踪审计过程中,应该注意灵活运用不同审计方法,比如要充分运用调查问卷等方法调研政策实施效果,再如在人才储备不是太充足的情况下应该善于利用专家咨询法,再如在考量政策实施不同阶段效果的时候要灵活运用趋势分析、比较分析、因素分析等方法。

另外,还要注意厉行审计质量追究责任机制,在基础工作层面厘定具体责任分工,在实务层面严格按照基础规范规定进行问责追究,以为政策跟踪审计质量的提升提供保障。(杨志军)

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