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试析审计整改难的成因与对策
傅夏懿(江苏省常熟市审计局)
 
【时间:2015年10月10日】 字号: 【大】 【中】 【小】

摘 要:国家审计实质上是依法运用行政权力监督制约权力的行为,通过发现问题并指出改正方向,促使被审计单位整改,因此审计整改是实现审计监督价值的重要环节。但是审计整改“难”的现象普遍存在,责任主体问责难、避免屡审屡犯难、审计成果运用难等等。造成这些现象的原因有多方面,包括审计机关自身缺陷和被审计单位缺乏正确的整改态度,还有法律法规不完善、执法手段有漏洞、部门协调不充分等。要有效提高审计整改效果,需建立完善的审计公开制度,加强社会监督力度;加强部门协调与配合,形成督促整改的合力;发挥人大的监督作用,提升审计的整改层次和水平。

关键词:国家审计 审计整改 审计监督

国家审计作为国家治理的重要组成部分,在维护国家财经秩序、提高财政资金使用效益、保障国民经济和社会健康发展方面起到了不可替代的监督作用。作为国家审计的重要组成部分,审计整改既是对审计发现问题本身的纠正,也是对政府单位和部门在运行过程中存在的管理漏洞、制度缺陷、机制弊端等问题的矫正和堵塞,是实现审计监督价值的重要环节。因此,不断加强和完善审计整改,对更好地实现审计“免疫系统”功能,推进完善国家治理,具有极其重要的意义。

一、审计整改困难分析

审计部门应通过履行审计职责发现被审计单位存在的问题,如果说审计是“照镜子、正衣冠”,那整改就是“洗洗澡、治治病”。但是对审计发现的问题,被审计单位却反应各异,有的避实就虚,有的轻描淡写,有的归咎于客观原因、历史原因,有的敷衍应付。这些“特殊”情况使审计整改成为当前审计监督工作中的难点。

(一)责任主体问责难

审计整改不仅要注重追缴和纠正违法违规资金,而且要注重追究相关责任。但从实际情况看,除了审计发现的问题涉及重大违法违纪行为,需移交纪检部门追究当事人法律责任外,很少有因为审计发现问题而被问责的当事人,而因为审计整改不到位而受到处罚的当事人更是没有。

(二)屡审屡犯,避免重蹈覆辙难

审计多为事后监督,且督促审计整改的手段匮乏、力度不够,一些深层次问题不能从根本上解决,就会出现被审计单位一边审一边改、一边改一边犯的“屡审屡犯”情况。

(三)审计成果广泛运用难

审计发现的问题和提出的建议一般都具有普遍适用性,同级政府及相关部门都应该根据各自的职能,充分运用好审计整改成果,实现审计整改效果的最大化,但目前因缺乏有效的沟通,审计整改成果很多都“不见阳光”或只停留在审计报告上。

二、审计整改的制约因素及原因分析

审计整改是一项系统工程,影响审计整改的因素很多,既有自身的,也有被审计单位的;既有客观原因,也有主观原因;既有法律法规不完善,也有监督部门执法不严等问题。究其原因,主要有以下几个方面:

(一)审计机关自身缺陷制约整改成效

1、审计建议质量不高影响整改程度

审计机关对审计发现的问题如果缺乏深层次的分析研究,提出的一些建议空洞或不具操作性,就会导致被审计单位难以采纳和落实审计建议。

2、审计整改负责主体的缺位影响整改效果

根据审计准则的要求,审计整改检查应由审计机关指定部门负责。但由于我国审计机关普遍存在工作量大、人员不足的情况,很难做到有专门的机构和人员来负责审计整改工作,普遍采取“谁审计谁负责”的做法,即由项目审计组负责督促整改检查。这种审计组既是“运动员”又是“裁判员”的做法,必然会影响审计整改的效果。

3、对审计整改工作认识不足

审计实践中,各级审计机关都比较重视审计实施的过程,在审计程序、现场管理和审计处理上都有行之有效的管理、责任、追究机制;但审计整改在整个审计过程中,所占比值相对较少,导致部分审计单位“重审计、轻整改”,影响审计整改的功能发挥。

4、审计整改时间“一刀切”

被审单位审计整改所需的时间与问题的严重性、复杂性紧密相关,有些问题可能确实无法在整改期限内解决,更不要说是完全整改到位。目前,审计机关从时效性考虑,常要求被审计单位在整改时限内完成整改,导致部分被审计单位敷衍了事,提供的整改报告与实际情况存在差异。

(二)被审计单位整改态度不到位

1、认识不到位

部分被审计单位认为审计监督就是“挑刺、找茬”,而且害怕把问题暴露给审计人员。从保护自身利益的角度出发,对审计发现的问题采取拖延或者听之任之的态度,甚至抱着“不理旧账”的观念,消极对待审计整改,影响整改效果。

2、整改不彻底

一些单位在审计整改过程中采取“选择性整改”,简单性问题和容易整改的事项,比如加强内部管理的建议乐于积极采纳,但涉及自身利益的问题,如追回损失浪费等,则往往采取避重就轻的做法,导致审计整改流于形式。

3、屡整屡犯

部分被审计单位审计整改往往就事论事,同一不规范事项,此次审计整改好了,下次审计中又会发生。没有堵住产生问题的根源,也没有形成控制机制,审计整改效果就难以体现。

(三)法律、法规不完善与执行手段不足同时存在

提高审计整改效果,需要强大的法律、法规条例作后盾,更需要严格的执法才能落到实处。当前,这两个方面还存在一些问题,包括法律、法规本身不够完善,审计本部门对法律、法规赋予的职权运用不充分等。我国审计法、审计法实施条例等法律法规对审计整改作了明确规定。但应当看到这些规定比较原则化、框架化,基本上是调查和了解、定期审计、跟踪审计等“以审计促整改”之类的手段。比如,对于拒绝和拖延审计整改的行为,新修订的《审计法实施条例》只是明确可以申请人民法院强制执行和建议处分权,如何申请、哪些内容可以申请并没有具体规定;新修订的《国家审计准则》也只是明确依法采取必要措施,至于必要措施的具体内容是什么、如何采取并没有阐述,针对性和操作性不强。这易导致审计整改检查落实不到位,审计机关的执行力大打折扣,出现“有法难依”的问题。此外,审计部门没有关于整改工作的具体操作规范也易导致执行不力。

(四)各部门协调配合不充分,难以形成合力

除审计部门外,纪检、监察、财政和其他相关主管部门对财政财务收支都应履行相应的监督智能,担负着共同落实审计整改的责任。如果部门之间协调配合不够、各自为战、相互推诿,就容易出现多头检查、重复检查、监管缺位、审计整改难以到位的问题。审计部门每年都要向同级人大常委会报告审计工作并指出问题的纠正和处理情况,但人大与审计部门沟通的途径较少,信息不对称,再加上体制因素,对于审计整改的推动作用需要进一步完善。另外,审计公开程度也影响了社会和舆论的关注度。如公开程度低,就很难引起社会的的广泛关注,从而不利于发挥社会监督和舆论监督的作用。

三、改进审计整改“难”的对策分析

虽然我国的行政型审计体制存在诸多缺陷,但我们也应看到,这种体制在督促被审计单位整改方面有着自己的优势。审计部门作为政府组成部门,不仅具有行政检查、调查、报告等权力,而且具有行政裁决和处理处罚的权力。同时,审计部门与被审计单位同属于政府部门,由同一行政首长负责,对于审计发现的问题,由行政首长召集相关部门进行研究,既便于沟通、协调,又便于督促整改到位。正因如此,牢牢把握整改工作方向,加强统筹协调,形成更加科学有效的审计整改工作体系是审计整改工作的必然选择。

(一)完善审计公开制度,加大社会监督力度

将审计结果向社会公开不仅是法律、法规的明确要求,也是满足人民群众知情权、监督权的需要。每一个审计项目完成后,审计部门应将审计报告或审计结果通过网络、报纸等形式向社会公布,对典型案件予以公开曝光。如果审计报告和整改情况能够得到及时、完整、真实的披露,借助于社会监督和舆论监督的力量,整改效果将得到很大提高。

(二)强化人大对审计整改工作的监督

审计法明确规定,审计工作报告指出问题的纠正情况和处理结果要向本级人大常委会报告。这就要求,一方面各级人大及其常委会要借助审计监督丰富人大监督的形式,提高监督的力度、广度和深度;另一方面,人大常委会要切实履行监督职权,通过听取汇报、交办审议意见、专题询问、作出决议等方式,督促被审计单位认真做好整改。人大可委派相关部门进行审计回访,加强审计整改工作的日常监督,对拒不整改或整改不到位的,要责成政府予以纠正,并进行问责。

(三)落实法律、法规规定,增强审计监督权威

审计法等法律、法规赋予审计部门的职权主要有审计情况上报权、通报权、审计结果公告权、移交移送权、申请强制执行权等。对于这些法定职权,审计部门要予以充分运用。对于审计发现的重大问题应当及时报告;对于不重视整改、故意拖延的单位,采取在一定时间内连续审计、跟踪审计、反复审计的方式,督促其整改;对于整改不到位,屡审屡犯的单位,进行通报,将审计结果和整改情况向社会公开;对于审计发现的复杂或者严重问题,在规定时间内整改不到位或者难以实现整改的,可适当放宽期限,最好是将问题复杂程度与整改时间挂钩,形成量化指标,如果是被审计单位故意拖延,就要对相关负责人进行处理。

(四)加强部门协调,形成督促整改的合力

审计整改不单是审计部门的工作,也是各级政府及相关部门的职责。审计机关与各部门要加强协调配合,打好“组合战”,形成有利于审计整改的良好氛围。我国审计机关的优势在于独立检查会计账目,比其他监管部门更容易发现财政财务收支中的问题,而审计整改的目的就是“惩前”、“毖后”。如果碰到超出审计部门职权范围的问题,就需要有关主管部门根据各自的职权分别采取措施。这样一方面避免了重复监督,另一方面也可以充分发挥各监管部门的优势,多方面多角度推动审计整改落到实处。

(五)审计机关自身要加强管理

在当前审计环境下,应改变审计整改检查人员的组成模式,不再采取“谁审计谁整改”的模式,应组成法规处、办公室、审计业务部门参与的审计整改检查领导小组。法规处负责项目的审理,因为法规处对法律法规熟悉、定性把握比较准备;而办公室文字功底较强,文字把关能力比较到位;业务部门因具体负责审计业务,比较了解项目的具体情况,三部门的参与也便于审计整改报告的完成与上报。

审计机关对审计发现的问题提出建议,务必要有可操作性,不要让被审计单位产生“无从下手”的感觉。此外,对于整改不积极的单位,要加大审计频率;在确定审计计划和审计重点时,明确对历年审计整改情况的审查;并逐步探索建立审计整改统一标准或量化的指标,形成审计整改的指标体系。

审计整改作为审计成果转化利用的重要手段和审计价值体现的有效途径,如何在推动完善国家治理、全面建成小康社会、实现“中国梦”的过程中发挥日益凸显的重要作用,仍是当下乃至今后需要长期思考和研究的课题。(傅夏懿)

参考文献:

1、赵田录,骆勇,《审计整改服务国家治理的优化途径》.中国审计网.2013.6.24

2、俞金华,高梦霞,陈洁,《国家治理视角下加强审计整改的思考》.国家审计.2014.2

3、卫维锋,《应不断加强审计整改立法工作》.中国审计报.2013.4.24

4、文富恒,《审计整改存在的困难、原因及对策探析》.湖南财经经济学院学报.2013.2

5、潘海洋,《关于深化审计整改的一点思考》.中国审计报告.2013.9.11

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