近年来，各级审计机关着眼经济社会发展大局，围绕国家宏观经济管理中心工作，逐步加大对公共财政体制的建立完善问题、国有金融机构和国有企业经营管理问题、重大基础设施投资绩效问题、社会保障和民生问题、资源环境和生态保护问题、影响经济社会安全等方面问题的审计监督，对促进政策运行的规范性和效益性发挥了不可替代的作用。然而，由于宏观调控政策审计目前仍处于探索阶段，影响审计工作有效开展的内外部因素较多，国家审计在宏观调控政策层面发挥的功能与预期能够产生的效果间仍有不小差距，需要进一步探讨完善相应的对策与措施。

一、宏观调控政策审计工作的制约因素分析

目前，影响宏观调控政策审计有效开展的因素主要包括审计环境方面的制约因素和国家审计监督体系完善程度方面的制约因素。

（一）宏观调控政策审计环境方面的制约因素

1.宏观经济环境方面，宏观调控体系不够完善

经过多年实践，社会主义市场经济条件下的宏观调控体系初步建立，但与经济发展的要求相比还存在一些亟待完善的问题。主要表现为宏观调控体系尚不成熟、政策之间的协调度、政策生效的时滞性、政策作用后果的不确定性、难以估计的影响总需求的各类因素等。宏观调控体系不完善制约着宏观调控政策审计工作的有效开展。

2.政治体制方面，政府责任和权力计量体系不完善

主要表现为：一是政府责任体系中的宏观调控责任尚未建立。由于现阶段我国政府活动的计量体系不完善，导致政策绩效审计难以获得必要的基础信息，极大影响了宏观调控作用的发挥，也为审计监督增加了难度。二是以权力为导向的公共管理模式仍在一定程度上存在。在现行的市场经济条件下，一些政府部门的权力还未得到有效约束，在宏观调控政策实施过程中仍习惯以行政权力插手或主导经济，极大影响了宏观调控政策作用的发挥，也为审计监督增加了难度。

3.法律环境方面，宏观调控政策审计法规制度不健全

宏观调控政策审计作为一种全新的审计模式，审计人员承担着重大的责任和风险，需要相关的法律、法规作为支撑。目前我国这方面的法规政策依然相对滞后，《审计法》和《审计法实施条例》中只有部分原则性的规定，还没有宏观调控政策审计方面的专门法规，导致审计行为没有统一的规范，审计人员在实践中难以对宏观调控政策贯彻落实情况做出共性的评价和判断。

（二）国家审计监督体系完善程度方面的制约因素

1.缺乏宏观的审计理念，传统的职业思维定势仍占主导地位

在宏观调控政策审计实践中，传统的审计方法、手段和审计理念对审计人员的影响很大，并且形成了较强的职业思维定势，对于宏观调控政策审计，审计人员大多只有一种模糊的概念，在实践中如何操作、如何选择项目、涉及哪些学科领域等都缺乏经验以供借鉴，严重制约了宏观调控政策审计的发展。

2.审计机关内部组织结构僵化，计划组织管理方式不够合理

现阶段，国家审计机关内部由于机构之间业务交叉，职能重叠；审计对象和范围按部门归口管理，年度审计任务一般也按此原则分配，工作重心仍主要偏重于预算执行审计，导致宏观调控政策审计覆盖面较窄。

3.审计评价指标体系不健全，影响审计结果的公正性

宏观调控政策审计评价指标体系不完备，在审计评价环节运用的手段和方法大都局限于经济学的成本效益分析，而对环境、生态、人文等因素的评价，至今尚无法对各种相关因素进行精确的定性和定量分析，只能使用价值判断标准取代事实分析，影响宏观调控政策活动的审计评价的科学性。

4.审计人员知识结构单一，综合能力有待提高

宏观调控政策审计实践中，审计人员需要掌握宏观与微观相关学科的专业知识，除需要具备传统审计专业知识和技能外，还应掌握经济学、政策学、管理学、系统工程、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。目前，由于国家审计机关现有人员构成中财务人员占绝对比例，无论是知识结构还是专业技能都较单一，人员素质一定程度上制约着国家审计参与宏观经济管理的深入层次。

二、国家审计促使宏观调控政策贯彻落实的对策措施

（一）树立宏观大局意识，强化和培养创新的审计思维方式

审计人员的宏观思维、大局意识是推动审计工作在促进宏观调控政策贯彻落实过程中发挥职能作用的基本要求。具体实践中，国家审计机关应强化和培养审计人员创新的审计思维方式，突破传统的审计职业思维定势，牢固确立国家审计“必须服务宏观调控、发挥宏观调控作用”的科学理念，促使审计人员在思想观念上努力实现由微观审查向宏观调控转变，由侧重微观真实、合法向注重宏观效率效益质量转变，从而发挥国家审计参与宏观调控的作用。

（二）优化和改进审计项目计划管理，增强计划的效能和科学性

审计计划是审计思路和重点的突出体现，是开展宏观调控政策审计工作的重要基础。一是各级审计机关在制定审计项目计划时要对国家宏观经济管理职能、重大宏观调控决策和审计的突出问题、重点工作充分了解。二是探索实施审计计划阶段的专家咨询机制，在确定年度审计项目时听取宏观调控政策制定部门和专家的意见。三是优化审计项目计划管理，坚持把贯彻落实国家宏观政策的情况作为审计的一项主要内容，融合到其他审计项目计划中。

（三）规范和创新审计方式方法，促进宏观调控政策的有效执行

规范和创新审计方式方法是审计加强宏观经济管理的前提条件。各级审计机关应积极探索与经济社会发展水平和审计工作实际相适应的宏观调控政策审计模式。一要探索宏观经济管理型的绩效审计模式，以解决宏观经济体制、机制和管理方面问题为目标，从以过程为导向向以结果为导向的审计阶段的过渡，从以财务收支真实合法审计为主导向以宏观调控政策绩效审计为主导的模式转变。二要从揭示问题入手，探索以宏观政策资金为主要对象的专项审计和审计调查方式，达到完善和健全宏观经济机制体制的目的。

（四）建立和完善质量控制体系，提高政策审计的质量效率

建立和完善科学的宏观调控政审计质量控制体系是加强宏观经济管理的根本保障。具体审计实践中，一是各级审计机关应优化内部审计流程，充分利用计算机对业务数据和财务数据进行系统整合和分析的功能，对作业流程进行必要的调整和优化，降低审计成本，提高宏观调控政策审计项目的实施效率；二是探索运用分析性复核、重要性和审计风险评估、内部控制评测、审计抽样等技术方法，提升宏观调控政策审计工作的作业质量。三是要加快各种宏观经济政策的审计信息资料库的建设，努力拓展审计信息资源的广度，提高审计信息数据的共享水平，扩大审计监督的影响范围。

（五）建立审计研发和人才投入机制，强化审计人员专业技能培养

各级审计机关应建立审计研发和人才培养机制，加大人力物力投入，积极研究宏观经济审计监督理论问题，探索国家审计与宏观经济调控有机结合的有效途径。一方面应加强审计战略、审计创新研究，积极与高等院校、政策科研机构以及宏观经济管理行业部门合作，逐步建立起宏观调控政策审计的理论框架、作业规则与报告标准，促使宏观调控政策审计工作逐步规范化、制度化。另一方面，应加强对审计人员的培训力度，拓宽审计人员的视野，更新审计人员的知识储备，充实审计队伍，为宏观调控政策审计发展提供有力的技术支撑。

（六）构建宏观调控政策审计评价体系，保障政策审计成果转化

科学的审计评价指标体系是保障宏观调控政策审计成果转化的关键环节。审计人员应从经济效益、社会效益和生态效益三个角度，研究宏观调控政策审计评价的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准，完善衡量政策绩效的规范性计量标准，逐步形成分门别类的、较为科学的政策审计评价体系，从而反映政策目标的意图，为政策绩效提供综合的量度，为宏观调控政策制定和执行提供参考，为社会公众所关注的政策事项提供独立的审计意见，保障政策审计成果的转化。

（七）完善内外部工作机制，构建宏观调控政策审计业务新格局

国家审计机关合理、科学的系统设计审计管理方式，形成目标明确，步调一致的内外部工作机制，是推动宏观调控政策审计规范发展的亟需选择。一是要成立宏观调控政策审计业务协调领导机构。全面负责和掌握宏观调控政策审计的资源调配、业务管理、成果开发等工作的指导，保障实现宏观调控政策审计多元化开展。二是应建立健全宏观调控政策审计信息共享机制。设置专门人员或机构收集分散在各个专业审计中的审计信息和审计成果，提炼汇总成综合性分析报告，提升宏观调控政策审计的成果层次。三是应建立和完善国家审计机关与宏观经济调控职能部门间的协调配合机制。加强与发改、财政、金融等宏观调控职能部门的工作联系，及时获得各部门在履行宏观经济管理和执行监督职能过程中的信息，充分发挥审计监督和部门监管的合力，共同促进和推动宏观调控政策的有效贯彻落实。（李雁河）